Ровно 10 лет назад 9 января 2007 года был принят Экологический кодекс Республики Казахстан. На его разработке настаивали чиновники от природы. «Экологический кодекс – «это свод законов, в котором будут отражены все моменты, связанные с вопросами охраны окружающей среды», – пояснял господин Ж.Бекжанов, занимавший в то время пост вице-министра охраны окружающей среды. Планировалось реформировать экологическое законодательство, сблизить с экологическими нормами Европейского сообщества и международно-правовыми стандартами (1).
При таких серьезных намерениях следовало очень тщательно проработать все аспекты экологического права, в том числе международного. И подобная работа должна была занять весьма длительный срок. Следовало принять во внимание и то, что в 1997 году экологическое законодательство уже подвергалось реформированию и были приняты неплохие законы, практическое внедрение которых, фактически, только началось.
Но, увы! Получилось как всегда. Проект Экологического кодекса был внесен на рассмотрение Мажилиса Парламента в соответствии с постановлением Правительства от 21 июня 2006 года №567 (2). Уже 23 июня проект поступил в Мажилис. И через полгода его приняли! Приняли наспех, главное – отрапортовать вовремя. В результате Экологический кодекс оказался очередным недоработанным нормативным правовым актом, который лишь создал дымовую завесу, прикрывающую правовой хаос, царящий в стране.
Разумеется, кодекс не смог отразить «все моменты, связанные с вопросами охраны окружающей среды». Именно поэтому за 10 лет существования он 51 раз подвергался изменениям и дополнениям, то есть в среднем более 5 раз в год. И первое изменение было внесено уже через шесть месяцев, 27 июля 2007 года (3). А дальше – больше. Наиболее важные статьи, касающиеся полномочий правительства, функций органов исполнительной власти, оценки воздействия на окружающую среду, экологической экспертизы, доступа к информации подверглись серьезным изменениям. Некоторые из них парализовали деятельность центральных уполномоченных органов по охране природы.
Уже через четыре года после принятия кодекса очередными поправками был ликвидирован пункт 13 статьи 17, в котором говорилось, что уполномоченный орган в области охраны окружающей среды «осуществляет контроль за деятельностью местных исполнительных органов по проведению государственной экологической экспертизы с правом отзыва и аннулирования» ее в случае нарушения экологического законодательства.
Возникает правомерный вопрос: как может уполномоченный орган проводить единую государственную политику в области охраны окружающей среды, что является его обязанностью, если у него отбирают контролирующие функции? Очевидно, что главная цель поправки устранить препятствие, которое сковывает «инициативы» местных исполнительных органов, развязать им руки.
Аналогичные «улучшения» были сделаны и в статье 47, регламентирующей разделение полномочий при проведении государственной экологической экспертизы. Теперь местные исполнительные органы располагают весьма обширными полномочиями. Они одновременно выступают в качестве заказчиков проектов, исполнителей экологической экспертизы и сами же утверждают проекты. Одним словом, «сам себе боцман, сам себе лоцман, сам себе капитан». Дело дошло до того, что подразделения акиматов проводят экологические экспертизы на территории национальных парков, имеющих республиканское подчинение! А о том, кто и как проводит экологическую экспертизу для объектов, попадающих под действие международных конвенций, в кодексе не говорится ни слова.
Коротко говоря, названные поправки способствовали чрезмерному ослаблению центрального уполномоченного органа, распылению его функций и передаче их в руки местных исполнительных органов. Логическим концом стала ликвидация Министерства охраны окружающей среды и водных ресурсов в 2014 году.
На сегодняшний день его функции распределены между десятками ведомств во главе с Министерством энергетики, которому по наследству перешли основные полномочия природоохранного министерства. Ну, а как известно, у семи нянек дитя без глаза. И десять лет спустя после принятия Экологического кодекса мы вновь и вновь говорим о застарелых нерешенных проблемах: загрязнении воздуха, вырубке деревьев, точечной застройке, загрязнении рек, несанкционированных свалках, несоблюдении режима санитарно-защитных зон промышленных предприятий, игнорировании мнения общественности, сокрытии экологической информации и предоставлении ложных сведений государственными органами и так далее.
Среди немногих статей Экологического кодекса, которые остались нетронутыми или почти нетронутыми ураганом поправок и изменений, существенно нарушившим его первоначальный облик, имеются две статьи о правах и обязанностях физических лиц (статья 13) и общественных объединений (статья 14). В статью 13 за десять лет добавили одно слово «запросы» (очень существенная поправка)! А чтобы включить в пункт 1 статьи 14 новый подпункт 1-1), основанный на положении Орхусской конвенции, потребовалось почти десять лет! (4) Эта поправка закрепила в Экологическом кодексе право общественных объединений обращаться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе неопределенного круга лиц.
Но, признав, что общественность имеет достаточно широкие права, наши законодатели не обеспечили ее механизмами реализации. В частности, в названных статьях признано право общественности «участвовать в процессе принятия государственными органами решений по вопросам, касающимся окружающей среды, в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан». Вот только неясно, где находится этот порядок? Правила проведения общественных слушаний регламентируют только организационную сторону участия общественности, в лучшем случае выявляют ее мнение. Но они не дают ответ на главный вопрос, а как учитывается мнение общественности в процессе принятия решений? Печальный опыт последних лет показывает, что мнение общественности практически не учитывается.
Кстати, статью 167 Экологического кодекса, в 4 пункте которой говорилось, что отказ в предоставлении информации, предоставление неполной или недостоверной информации могут быть обжалованы, в том числе и в суде, убрали без всяких объяснений одновременно с принятием закона «О доступе к информации». Правда, в последнем появилась аналогичная статья 18. Но зачем же надо было в очередной раз редактировать Экологический кодекс?
Наконец, очень показательным является тот факт, что в Экологическом кодексе нет статей, которые определяют полномочия президента и парламентариев в сфере охраны природы. Хотя в парламенте есть специальные комитеты, занимающиеся вопросами охраны природы и природопользования (5).
Как видно из вышеприведенных фактов, скорость манипуляций с Экологическим кодексом – просто космическая. Ей может позавидовать любой спринтер. А как быть проектировщикам, бизнесменам и рядовым казахстанцам, на которых проводится этот правовой эксперимент?
В чем же причина подобных метаморфоз Экологического кодекса? Ответ очевиден. В стране как не было, так и нет экологической политики. Поэтому экологическое законодательство меняется в зависимости от аппетитов природопользователей и, иногда, под давлением международных институтов, авторитет которых не позволяет полностью игнорировать их требования.
Можно еще много говорить о недостатках Экологического кодекса, но боимся, что это займет не один десяток страниц. А для описания произвольных трактовок и нарушений его норм потребуются тысячи листов. Поэтому подведем краткий итог.
Экологический кодекс не оправдал возложенных на него надежд. Средняя «продолжительность жизни» таких законов в нашей стране 7-10 лет. И если тенденция подготовки законов «на коленке» на потребу заказчиков-природопользователей сохранится, то Экологический кодекс уже дышит на ладан. Только вот не придет ли ему на смену еще более противоречивый и менее эффективный правовой акт?
—————————————
1. Экологический кодекс планируется принять в IV квартале 2006 года: http://www.zakon.kz/70071-jekologicheskijj-kodeks-planiruetsja.html (9 января 2017).
2. Параграф-WWW: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30052363#pos=11;-270&sdoc_params=text%3D%25d0%25ad%25d0%25ba%25d0%25be%25d0%25bb%25d0%25be%25d0%25b3%25d0%25b8%25d1%2587%25d0%25b5%25d1%2581%25d0%25ba%25d0%25b8%25d0%25b9%2520%25d0%25ba%25d0%25be%25d0%25b4%25d0%25b5%25d0%25ba%25d1%2581%2520%25d0%25b4%25d0%25be%25d1%2581%25d1%258c%25d0%25b5%26mode%3Dindoc%26topic_id%3D30052363%26spos%3D1%26tSynonym%3D1%26tShort%3D1%26tSuffix%3D1&sdoc_pos=0 (9 января 2017).
3. Даты внесения изменений и дополнений в Экологический кодекс РК смотрите на сайте Параграф-WWW: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30085593&show_di=1.
4. Статья дополнена подпунктом 1-1) в соответствии с Законом РК от 08.04.16 г. № 491-V.
5. Комитет по вопросам экологии и природопользованию Мажилиса Парламента, Комитет по аграрным вопросам, природопользованию и развитию сельских территорий Сената Парламента: http://www.parlam.kz/ru