10 декабря по предложению Генеральной Ассамблеи ООН ежегодно начиная с 1950 года отмечается День прав человека. В этот день в 1948 году Генеральная Ассамблея ООН приняла Всеобщую декларацию прав человека.
В нашу организацию обращаются сотни жителей Алматы и других регионов Казахстана, чьи экологические права были нарушены. Мы стараемся помочь им решить возникшие проблемы.
Основываясь на опыте нашей работы, мы подготовили материал, который дает представление о ситуации с экологическими правами человека в стране.
- Чем определяется экологическая ситуация в Казахстане
В стране по-прежнему отсутствуют экологическая и лесная политика [1], политика сохранения биологического разнообразия и развития ООПТ [2]. Нет национальной стратегии по вопросам охраны воздуха, нет конкретных программ по обеспечению качества воздуха[3].
Экономическая политика по-прежнему ориентирована на эксплуатацию богатых природных ресурсов. Как и экономика ряда постсоветских стран, она «в значительной степени зависит от экспорта топлива. Так, в 2017 году в Азербайджане доля топлива в общей стоимости экспорта товаров составляла 90 процентов, в Казахстане – 63 процента, в России – 59 процентов, в Туркменистане – 57 процентов»[4].
Несмотря на то, что ВВП вырос с 115,3 млрд. долл. США в 2009 году до 162,9 млрд. долл. в 2017 году, «текущие расходы и инвестиции на цели охраны окружающей среды в процентах от ВВП снизились с 1,03 % в 2009 г. до 0,42 % в 2016 году» [5].
- Экологические права человека, признанные в Казахстане
Основным законом, в котором закреплены экологические права человека, является Экологический кодекс, принятый в 2007 году (далее – ЭК).
В статье 13 Экологического кодекса признаны следующие права физических лиц:
— на благоприятную для их жизни и здоровья окружающую среду; создание общественных объединений и фондов; на участие в процессе принятия государственными органами решений; получение от государственных органов и организаций своевременной, полной и достоверной экологической информации; на обсуждение проектов нормативных правовых актов;
— на обращение в суд об ограничении и прекращении хозяйственной и иной деятельности физических и юридических лиц, оказывающих отрицательное воздействие на окружающую среду и здоровье человека;
— на обращение в суд о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу.
Согласно статье 14 общественные объединения имеют аналогичные права и дополнительно права:
— разрабатывать и пропагандировать экологические программы, защищать права и интересы граждан, привлекать их на добровольных началах к активной деятельности;
— обращаться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе в интересах неопределенного круга лиц.
- Недостатки законодательства
Конституция
Согласно статье 31 Конституции 1995 года: «1. Государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека».
Согласно статье 38: «Граждане Республики Казахстан обязаны сохранять природу и бережно относиться к природным богатствам».
Иными словами, прав нет, зато есть обязанности! Это выглядит странно, так как в подпункте 1, пункта 1 статьи 13 Экологического кодекса закреплено положение, что физические лица имеют право на благоприятную для их жизни и здоровья окружающую среду.
Экологический кодекс
Ни в одном законе, в том числе в ЭК, не указано, что экологические права являются основными правами, то есть правами, которыми «обладает каждый человек».
Также не признаны права человека на воду и санитарию[6]. Эта проблема в условиях Казахстана имеет особое значение[7].
В ЭК должно быть признано право человека на неприкосновенность жилища в трактовке, выработанной Европейским судом по правам человека еще в 2006 году: «Нарушения права на неприкосновенность жилища не ограничиваются конкретными или физическими нарушениями, такими, как незаконное проникновение в жилище человека, но также включают в себя такие нарушения, которые не являются конкретными или физическими, такие, как шум, выбросы загрязняющих веществ, запахи или иные виды вмешательства»[8].
В ЭК не прописан механизм участия общественности в процессе принятия решений. В Руководстве по осуществлению Орхусской конвенции говорится, что «общественность должна обладать реальным практическим пониманием процедур участия общественности, имеющихся в ее распоряжении, включая понимание различных методов, при помощи которых она могла бы эффективно их использовать, а также суть результатов, которые можно ожидать от участия общественности»[9].
Гражданский процессуальный кодекс (далее – ГПК)
В ГПК по-прежнему сохраняется трехмесячный срок давности для обращения в суд по экологическим правонарушениям. Эта норма применяется и к правонарушениям, которые не были пресечены и носят длительный характер. Мы считаем, что срок обращения в суд по экологическим правонарушениям должен быть значительно увеличен, чтобы возможно было подавать заявления до тех пор, пока правонарушения не будут ликвидированы.
По-прежнему сохраняется норма о предварительном рассмотрении ходатайства в Верховном Суде (ст.443). Это вносит в процесс рассмотрения дела большую долю субъективности, так как дело рассматривается не коллегией судей, а одним судьей.
Решения органов международных конвенций не являются основанием для пересмотра судебных решений, определений и постановлений по вновь открывшимся и новым обстоятельствам (ст.455).
Следует отметить, что некоторые нормы национального законодательства не соответствуют требованиям международных конвенций.
По мнению международных экспертов, в стране, во-первых, отсутствует «нормативное положение, которое обеспечивало бы надлежащий учет результатов участия общественности в процессе принятия решений с указанием причин и соображений, положенных в основу этого решения, в соответствии с требованиями пункта 9 статьи 6 Орхусской конвенции и пунктов 1 и 2 статьи 6 Конвенции Эспо». Во-вторых, государственные органы делегируют ответственность «за проведение ОВОС заказчику (инициатору) намечаемой деятельности (в пунктах 2, 6, 9 и 10 Статьи 6 Орхусской конвенции речь идет конкретно о государственных органах)»[10].
Мы полностью поддерживаем идею, изложенную в «Национальном плане действий в области прав человека в Республике Казахстан на 2015-2020 годы»: «Республике Казахстан необходимо присоединиться к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 года), чтобы обеспечить гражданам Казахстана доступ к Европейскому суду по правам человека»[11].
В Казахстане нет омбудсмена по вопросам окружающей среды[12].
- Ситуация с соблюдением прав человека
Нарушение прав человека носит массовый характер. «В большинстве случаев государственные органы не только не предпринимают меры, но и откровенно защищают правонарушителей»[13].
Наиболее распространенные нарушения
Часто государственные органы не обеспечивают общественности доступ «ко всей информации, относящейся к процессу принятия решений», или дезинформируют общественность.
Общественные слушания в большинстве случаев проводятся формально или вообще не проводятся.
Суды при рассмотрении дел, за редким исключением, не принимают во внимание и соответственно не применяют или неправильно применяют нормы международных природоохранных конвенций.
Суды допускают произвольное толкование и применение законов.
Органы исполнительной власти вмешиваются в деятельность судебных органов.
Решения судов, вынесенные в пользу общественности, не выполняются годами[14], система судебного исполнения сильно коррумпирована. В 2001 году Конституционный Совет обратил внимание на эту проблему: «Судя по поступающим в Конституционный Совет письмам граждан, актуальной является проблема исполнения судебных решений. Около половины решений судов по гражданским делам «провисает», не исполняется, что ведет к нарушению конституционного права человека на судебную защиту, снижает авторитет судов»[15].
- Выводы
Основными причинами массовых нарушений прав человека на благоприятную для здоровья и благополучия окружающую среду являются:
— отсутствие государственной экологической политики;
— экономическая политика, направленная на хищническую эксплуатацию природных ресурсов;
— неудовлетворительное законодательство и его плохое соблюдение;
— ограниченный доступ к экологической информации;
— отстранение общественности от эффективного участия в процессе принятия решений;
— вмешательство исполнительной власти в деятельность судебных органов[16];
— развал государственной системы охраны природы[17];
— процветающая коррупция;
— несоблюдение требований международных конвенций.
Результатами нарушения прав человека являются: дискриминация многих групп населения по месту жительства и социальному положению; ухудшение качества жизни; рост бедности населения; увеличение заболеваемости и смертности[18]; усиление социальной напряженности; рост недоверия к государственным органам.
Экологическое общество «Зеленое спасение».
10 декабря 2019 года.
———————————————————————
[1] «The Forest Code was approved in 2003, and has been updated, most recently in 2017. However, there is not yet a national strategic document for the sector for long and medium-term perspective». State of Forests of the Caucasus and Central Asia. – New York and Geneva, 2019, p.89: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/timber/publications/sp-47-soccaf-en.pdf.
[2] Концепция по переходу Республики Казахстан к «зеленой экономике», утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 30 мая 2013 года №577, затрагивает лишь некоторые аспекты экологической политики, уделяя основное внимание преобразованиям в экономике.
[3] «В отсутствие других стратегических документов по охране окружающей среды Концепция по переходу к «зеленой экономике» стала «спасательной шлюпкой» для природоохранной сферы. Вместе с тем Концепция не охватывает многие экологические вопросы (например, экологическое регулирование, биоразнообразие, экосистемы, леса). Она не ставила целью и не способна заменить собой полноценный стратегический документ по вопросам охраны окружающей среды. Кроме того, для реализации Концепции и ее Плана мероприятий не выделяется целевое государственное финансирование».
Обзоры результативности экологической деятельности. Казахстан. Третий обзор. – Женева, Европейская экономическая комиссия Организации Объединенных Наций, – 2019, с.49: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/epr/epr_studies/ECE_CEP_185_Rus.pdf.
[4] ЮНКТАД: на фоне изменения климата «сырьевые» страны должны диверсифицировать экономику: https://news.un.org/ru/story/2019/09/1362722 (время обращения к сайту – 1 октября 2019).
[5] Обзоры результативности экологической деятельности. Казахстан, с.3, с.106.
[6] Право человека на воду и санитарию Резолюция, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 28 июля 2010 года: https://undocs.org/ru/A/RES/64/292.
[7] «Проблема водообеспечения остро стоит и в нашей стране. Нам не хватает качественной питьевой воды. Целый ряд регионов испытывает в ней острую потребность. … Уже в настоящее время мы столкнулись с серьезным вопросом использования водных ресурсов трансграничных рек».
Послание Президента Республики Казахстан Н.Назарбаева народу Казахстана 14 декабря 2012 года: https://www.akorda.kz/ru/addresses/addresses_of_president/poslanie-prezidenta-respubliki-kazahstan-nnazarbaeva-narodu-kazahstana-14-dekabrya-2012-g?q=%D0%92%D0%BE%D0%B4%D0%BD%D1%8B%D0%B5%20%D1%80%D0%B5%D1%81%D1%83%D1%80%D1%81%D1%8B.
[8] Орхусская конвенция. Руководство по осуществлению. Второе издание. ООН, 2014, с.29.
[9] Орхусская конвенция. Руководство по осуществлению. Второе издание. ООН, 2014, с. 32.
[10] Обзоры результативности экологической деятельности. Казахстан, с.61-62.
[11] Национальный план действий в области прав человека в Республике Казахстан на 2015-2020 годы. Проект. –Алматы, 2015, с.356: https://bureau.kz/monitoring_2/nacionalnyi_plan_deistvii_rk_po_pravam_cheloveka/nacionalnyi_plan_deistvii_v_oblasti_prav_cheloveka_v_respublike_kazakhstan/.
[12] «Омбудсмен по правам человека работает в Казахстане с 2002 г., однако его роль в защите экологических прав граждан ограничена. В 2017 г. только одна из 1 474 жалоб, полученных омбудсменом по правам человека, имела отношение к обеспечению права на здоровую окружающую среду (в 2016 г. ни в одной из 1 785 жалоб эти вопросы не затрагивались)».
Обзоры результативности экологической деятельности. Казахстан, с.154.
[13] Национальный план действий в области прав человека в Республике Казахстан на 2015-2020 годы. Проект. –Алматы, 2015, с.351: https://bureau.kz/monitoring_2/nacionalnyi_plan_deistvii_rk_po_pravam_cheloveka/nacionalnyi_plan_deistvii_v_oblasti_prav_cheloveka_v_respublike_kazakhstan/.
[14] В Орхусской конвенции под эффективными судебными механизмами предполагается, в частности, «наличие в обществе условий, обеспечивающих в конечном итоге исполнение решений, вынесенных судебными органами».
Орхусская конвенция. Руководство по осуществлению. Второе издание. ООН, 2014, с. 35.
[15] Послание Конституционного Совета Республики Казахстан от 24 марта 2001 года «О состоянии конституционной законности в республике»: http://ksrk.gov.kz/index.php/solutions/poslanie-parlamentu-respubliki-kazakhstan-o-sostoyanii-konstitucionnoy-zakonnosti-v-0.
[16] «Комитет по правам человека обеспокоен недостаточностью мер по обеспечению независимости судебной системы как в законодательном порядке, так и на практике. Он рекомендовал Казахстану искоренить все формы неправомерного вмешательства исполнительной власти в деятельность судебных органов и эффективно расследовать утверждения о таком вмешательстве, а также активизировать усилия по борьбе с коррупцией в судебной системе».
Подборка информации по Казахстану. Пункт 21.
[17] «Эффективность уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды и природопользования крайне низкая. Сильно сократились полномочия Парламента в решении экологических вопросов и в управлении природными ресурсами, находящимися в государственной собственности. Государственные органы практически самоустранились от решения экологических проблем. Это является результатом чрезмерной децентрализации управления, нерационального распределения полномочий между уполномоченными органами и местными исполнительными органами власти, многочисленных реорганизаций уполномоченных органов, отсутствия эффективных механизмов контроля, процветающей коррупции». Национальный план действий в области прав человека в Республике Казахстан, с.354-355.
Государственный аппарат охраны природы разложился до такой степени, что уже не способен реально защищать права человека, в том числе на здоровую окружающую среду, и сохранять экологические системы.
[18] «Согласно проведенным в 2013 г. расчетам Всемирного банка загрязнение воздуха в Казахстане ежегодно становится причиной свыше 2 800 случаев преждевременной смерти (связанных с содержанием твердых частиц в атмосферном воздухе и загрязнением воздуха в жилых помещениях)».
Обзоры результативности экологической деятельности. Казахстан, с.203.