- Состояние законодательства об особо охраняемых природных территориях к середине 2024 года
1.1. Изменения и дополнения, внесенные в Закон Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – закон об ООПТ)
С момента принятия закона 7 июля 2006 года и до 18 июля 2024 года в него 40 раз вносили изменения[1]!
С 2022 года по июль 2024 года изменения внесены следующими законами:
- от 5 ноября 2022 года №157-VII;
- от 2 января 2023 года №184-VII;
- от 19 апреля 2023 года №223-VII;
- от 6 апреля 2024 года №71-VIII;
- от 8 июля 2024 года №118-VIII;
- от 18 июля 2024 года №126-VIII.
По мнению Экологического общества «Зеленое спасение», на охрану и использование ООПТ существенно влияют следующие изменения и дополнения.
5 ноября 2022 года в п.1 ст.23 внесено дополнение. Текст после слов: «Земли особо охраняемых природных территорий, а также земельные участки иных категорий земель, занятые объектами государственного природно-заповедного фонда» дополнен: «принадлежат народу Казахстана и не подлежат отчуждению. От имени народа Казахстана право собственности осуществляет государство. При этом осуществление права собственности государством реализуется через режим государственной собственности в интересах народа Казахстана».
Согласно пп.4) ст.66 Конституции, Правительство «организует управление государственной собственностью». Согласно пп.2) п.2 ст.87 основного закона, «к ведению местных исполнительных органов относится: …
2) управление коммунальной собственностью».
17 марта 1999 года Конституционный Совет Республики Казахстан принял Постановление №4/2 «Об официальном толковании подпункта 4) статьи 66 Конституции Республики Казахстан»:
«1. Подпункт 4) статьи 66 Конституции Республики Казахстан следует понимать таким образом, что юридическое содержание нормы “организует управление государственной собственностью” означает наделение Правительства Республики полномочиями владеть, пользоваться и распоряжаться государственной собственностью в пределах, установленных законодательными актами».
Согласно п.2 ст.7 закона об ООПТ, к компетенции правительства относится «право владения, пользования и распоряжения особо охраняемыми природными территориями республиканского значения со статусом юридического лица и объектами государственного природно-заповедного фонда республиканского значения».
То есть земли ООПТ и природно-заповедного фонда принадлежат народу, но управляют ими чиновники, а не представители народа – парламент и маслихаты!
Позитивное изменение внесено 2 января 2023 года во второй параграф пп.2) п.6 ст.14. Из него были удалены слова «за исключением государственных памятников природы и ботанических садов, расположенных в границах городов республиканского значения»! После изменения параграф звучит следующим образом: «Перевод особо охраняемых природных территорий из категории “республиканского значения” в категорию “местного значения” не допускается».
19 апреля 2023 года ст.7 «Компетенция Правительства Республики Казахстан» была дополнена п.6-5). В компетенцию правительства была включена «передача части земель особо охраняемых природных территорий республиканского значения, расположенных в границах городов республиканского значения, в особо охраняемую природную территорию местного значения по согласованию с Президентом Республики Казахстан или по его поручению Администрацией Президента Республики Казахстан на основании представления местного исполнительного органа города республиканского значения».
В результате в законодательстве страны возникли противоречия.
Такое расширение компетенции правительства не соответствует нормам Конституции.
Пункт 1 статьи 40 и статья 44 Конституции, статьи 7-19 Конституционного Закона «О Президенте Республики Казахстан»[2], определяющие полномочия президента; ст.66 Конституции, ст.9 Конституционного закона «О Правительстве Республики Казахстан»[3], предусматривающие полномочия и компетенцию правительства, не содержат норм:
— о передаче части земель особо охраняемых природных территорий республиканского значения, расположенных в границах городов республиканского значения, в особо охраняемую природную территорию местного значения по согласованию с президентом или по его поручению администрацией президента.
Согласно п.1, п.3 ст.40 Конституции и п.1, п.3 ст.1 Конституционного закона «О Президенте Республики Казахстан»: «Президент Республики Казахстан является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях. Президент Республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом».
Возникли противоречия и с нормами Земельного кодекса. В соответствии с п.2 ст.122 кодекса «земли особо охраняемых природных территорий находятся в собственности народа Казахстана и не подлежат отчуждению. Перевод земель особо охраняемых природных территорий не допускается, за исключением случаев перевода в земли запаса по решению Правительства Республики Казахстан при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы в порядке, определенном Правительством Республики Казахстан». Аналогичная норма содержится и в п.2 ст.23 самого закона об ООПТ.
Нормы Земельного кодекса не допускают передачу части земель особо охраняемых природных территорий «республиканского значения», расположенных в границах городов республиканского значения, в особо охраняемую природную территорию «местного значения».
Согласно п.6 ст.14 закона об ООПТ, «перевод особо охраняемых природных территорий из категории “республиканского значения” в категорию “местного значения” не допускается». Таким образом, п.6-5) ст.7 противоречит п.6 ст.14 данного закона.
Анализ Конституции, Конституционного закона «О Президенте Республики Казахстан», Экологического кодекса, Земельного кодекса позволяет считать, что перечисленные правовые акты не содержат норм, предусматривающих полномочия президента на «согласование передачи части земель особо охраняемых природных территорий республиканского значения, расположенных в границах городов республиканского значения, в особо охраняемую природную территорию местного значения». Они также не предусматривают аналогичную компетенцию правительства.
Экологическое общество считает, что п.6-5) ст.7 закона об ООПТ принят только в отношении Иле-Алатауского государственного национального природного парка (далее – Иле-Алатауский ГНПП). Он расположен рядом с Алматы, единственным городом республиканского значения, граничащим с ООПТ республиканского значения.
В подтверждение опасений общественности Акимат города Алматы в середине 2023 года заявил о планах изъять из земель Иле-Алатауского национального парка 20 000 га и перевести их в ООПТ местного значения – региональный парк «Медеу». Акимат обосновал свои действия тем, что данные земли входят в административные границы города, и необходимостью строительства инженерной инфраструктуры к объектам туризма[4].
4 апреля 2024 года закон об ООПТ был дополнен ст.33-1 «Меры оперативного реагирования и порядок их применения».
Изменение было внесено в п.1 ст.46 «Осуществление туристской и рекреационной деятельности в государственных национальных природных парках». Была исключена абсурдная норма об обязательном наличии у национальных парков «лицензии на туристскую операторскую деятельность». В новой редакции указано: «Туристская и рекреационная деятельность в государственных национальных природных парках осуществляется непосредственно государственным национальным природным парком, а также физическими и юридическими лицами, оказывающими туристские услуги».
8 июля 2024 года изменение было внесено в п.5 ст.3. Из основных принципов в области особо охраняемых природных территорий была исключена «платность использования особо охраняемых природных территорий»!
Это вызвало недоумение, так как закон был дополнен ст.9-1 «Компетенция государственных органов, в ведении которых находятся особо охраняемые природные территории». В п.9) ст.9-1 сказано, что «государственные органы, в ведении которых находятся особо охраняемые природные территории, в пределах своей компетенции: … утверждают размеры тарифов за услуги, предоставляемые природоохранными учреждениями на особо охраняемых природных территориях республиканского значения, находящимися в их ведении».
Но уже 10 июля на сайте Министерства экологии и природных ресурсов было опубликовано разъяснение: «Из Налогового кодекса исключены нормы по взиманию платы за использование ООПТ в республиканский бюджет.
Соответственно, были изменены нормы Бюджетного кодекса, предусматривающие бюджетные поступления за использование особо охраняемых природных территорий республиканского и местного значения.
Компетенции по утверждению размеров тарифов за услуги, предоставляемые природоохранными учреждениями на ООПТ, внесенными в законодательство изменениями и дополнениями, закреплены за госорганами, в ведении которых находятся ООПТ.
Это означает, что плата за пользование услугами ООПТ, как и раньше, будет взиматься, но теперь она сразу будет поступать на специальные счета национальных парков и расходоваться на их нужды (заработные платы сотрудников, природоохранные мероприятия и развитие особо охраняемых территорий, такие как автоматизация КПП, обустройство тур.маршрутов и троп, системы безопасности и т.д.)…
С размером действующих тарифов можно ознакомиться на сайте Комитета лесного хозяйства и животного мира»[5].
То есть принцип «платности использования особо охраняемых природных территорий» сохраняется!
1.2. Противоречия в законе об ООПТ
В законе об ООПТ сохраняется множество внутренних противоречий, коллизий с другими законами и международными конвенциями[6].
Согласно п.1 ст.7 закона в компетенцию правительства входит «разработка основных направлений государственной политики в области особо охраняемых природных территорий». Однако официально принятая политика по-прежнему отсутствует. Отдельные документы, в которых рассматриваются стратегические вопросы, не меняют ситуацию в целом. В результате постоянно принимаются взаимоисключающие решения, которые не улучшают экологическую ситуацию, а скорее способствуют возникновению новых проблем.
Наглядный пример – это принятый в 2020 году «План развития гидроэнергетической отрасли Республики Казахстан на 2020-2030 годы». Его разработчики предлагают внести изменения в законодательство для «перевода» земель ООПТ и земель лесного фонда под строительство ГЭС[7]. Предполагается перевод земель из ООПТ всех категорий, включая заповедники и те, на которые распространяются нормы международных природоохранных конвенций, ратифицированных Казахстаном.
Согласно п.3-1) ст.6-1 сохраняется двойное подчинение ООПТ республиканского значения Комитету лесного хозяйства и животного мира Министерства экологии и природных ресурсов и Министерству туризма и спорта. Согласно ст.6 в функции Министерства туризма и спорта не входит охрана особо охраняемых природных территорий. Оно фактически является чистым потребителем экологических услуг, производимых экосистемами ООПТ.
В п.2 ст.46 для осуществления туристской деятельности в национальных парках допускается предоставление участков в «краткосрочное пользование (аренду. – Авт.) на срок от одного года до пяти лет и в долгосрочное пользование на срок от пяти до двадцати пяти лет». Участки предоставляют «также частному партнеру, заключившему договор государственно-частного партнерства в соответствии с законодательством Республики Казахстан о государственно-частном партнерстве».
Согласно п.2 ст.23 изъятие земель ООПТ запрещается. Перевод их земель в иные категории тоже не допускается, «за исключением случаев перевода в земли запаса по решению Правительства Республики Казахстан при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы в порядке, определенном Правительством Республики Казахстан:
1) для строительства, обустройства, функционирования объектов Государственной границы Республики Казахстан и объектов для нужд обороны при отсутствии других вариантов возможного их размещения;
2) для строительства и функционирования водохозяйственных сооружений, имеющих особое стратегическое значение, при отсутствии других вариантов возможного их размещения и только тех земельных участков, на которых установлен режим ограниченной хозяйственной деятельности;
3) для добычи твердых полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых) в соответствии с п.1 ст.84-2 настоящего Закона и только тех земельных участков, на которых установлен режим ограниченной хозяйственной деятельности;
4) для строительства инженерной инфраструктуры к объектам туризма (дороги, линии электропередач, трубопроводы)».
Налицо противоречия. Водные объекты не являются стратегическими, а водохозяйственные сооружения являются (подробнее смотрите ниже. – Авт.). При этом «строительство инженерной инфраструктуры к объектам туризма» стоит в одном ряду со стратегическими объектами!
Сохраняется парадоксальная норма в п.4-2) ст.8 «Компетенция уполномоченного органа, ведомства уполномоченного органа и его территориальных подразделений» о том, что орган, предназначенный для охраны и защиты ООПТ, имеет право вносить «предложения по переводу земель особо охраняемых природных территорий в земли запаса»!
Наконец, добыча полезных ископаемых также является основанием для перевода земель ООПТ в земли запаса. Это подтверждает, что ООПТ не рассматриваются как особо ценные стратегические объекты. А существующие оговорки не защитят их экосистемы от разрушения.
Во-первых, земли изымаются только «для добычи твердых полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых)… и только тех земельных участков, на которых установлен режим ограниченной хозяйственной деятельности». Но, как известно, изменение функционального зонирования национальных парков – это распространенная практика. В некоторых парках зона ограниченной хозяйственной деятельности занимает от 40 до 50% территории. Это означает, что их большая часть может быть изъята под добычу твердых полезных ископаемых.
Во-вторых, недропользователь обязан произвести компенсационные посадки «лесных культур в двукратном размере от площади переводимого участка» и обеспечить «восстановление плодородного слоя участка … по завершении работ». То есть для добычи полезных ископаемых допускается передача естественных лесных и иных экосистем. При этом не принимается во внимание, что восстановление природных экосистем невозможно. Очевидно, что предпочтение отдается бизнесу, а не сохранению природы.
В-третьих, должна быть проведена «оценка экологического воздействия». Согласно п.1 ст.48 Экологического кодекса, «под экологической оценкой понимается процесс выявления, изучения, описания и оценки возможных прямых и косвенных существенных воздействий реализации намечаемой и осуществляемой деятельности или разрабатываемого документа на окружающую среду». Но, согласно разделу 1 приложения 1 к Экологическому кодексу, обязательная оценка воздействия на окружающую среду (далее – ОВОС) для деятельности, планируемой на ООПТ, не предусмотрена! Налицо противоречие между Экологическим кодексом и законом об ООПТ.
В-четвертых, должны быть проведены широкие общественные слушания. Однако при отсутствии эффективного механизма учета общественного мнения и в условиях массового нарушения законодательства чиновниками и бизнесменами мнение общественности в большинстве случае игнорируют.
В п.2-1 ст.23 дается пояснение, что «особо охраняемые природные территории могут использоваться для научных, культурно-просветительных, учебных, туристских, рекреационных и ограниченных хозяйственных целей в порядке и на условиях, предусмотренных настоящим Законом». Но эта формулировка противоречит определению, данному ООПТ в п.3 ст.1: «Особо охраняемая природная территория – участки земель, водных объектов и воздушного пространства над ними с природными комплексами и объектами государственного природно-заповедного фонда, для которых установлен режим особой охраны». Хозяйственная деятельность, даже ограниченная, и режим особой охраны – это взаимоисключающие вещи.
Наиболее противоречивым в ст.23 является п.3. В нем указано, что «на землях особо охраняемых природных территорий запрещается любая деятельность, не соответствующая их целевому назначению»! Это положение лишний раз подтверждает, что оговорки при переводе земель ООПТ в земли запаса – это уловки для создания видимости соблюдения законности.
Согласно пп.1) п.1 ст.38, средства природоохранных учреждений «в зависимости от профиля их деятельности и вида режима охраны формируются за счет реализации следующих товаров (работ, услуг), не относящихся к их основной деятельности».
На ООПТ оказываются платные услуги физическим и юридическим лицам, которые пользуются природными комплексами. В перечень услуг по-прежнему включены пункты, которые противоречат целям ООПТ, определенным в ст.3 закона. Например, предоставление «услуг по строительству и размещению на особо охраняемой природной территории трубопроводов, линий электропередачи и связи, дорог»; или услуг «по санитарной очистке и благоустройству предоставленных в пользование территорий и объектов»; или предоставление мест для размещения «гостиниц, мотелей, туристских баз, рыбоводных хозяйств, объектов общественного питания, торговли и другого культурно-бытового назначения» и т.д.
Согласно п.5 ст.45, в зоне ограниченной хозяйственной деятельности «осуществляются строительство и эксплуатация рекреационных центров, вольеров для разведения и содержания диких животных, гостиниц, кемпингов, музеев и других объектов обслуживания туристов, а также рыбоводных хозяйств для выращивания рыбных ресурсов и других водных животных».
Следует учитывать, что в п.3 ст.15 закона об ООПТ определено, что «здания (строения и сооружения), историко-культурные и другие объекты недвижимости, расположенные на особо охраняемых природных территориях, передаются природоохранным учреждениям на праве оперативного управления». На практике эта норма не соблюдается. На многих рекреационных объектах в национальных парках указано, что они принадлежат частным собственникам и проход по их территории запрещен.
Особую опасность для парков представляют «ограниченная пастьба скота, мараловодство, сенокошение». Как показывает практика, «ограниченная пастьба скота» превратилась в неконтролируемый выпас, при котором маловероятно, что скот находится только в зоне ограниченной хозяйственной деятельности.
В ст.8 закона об ООПТ не предусмотрены полномочия ни для Министерства, ни для Комитета по согласованию проектов корректировки технико-экономических обоснований в части функционального зонирования и проектов планировки (генерального плана развития инфраструктуры) особо охраняемых природных территорий республиканского значения.
Они имеют такие полномочия только относительно особо охраняемых природных территорий местного значения, расположенных в границах городов республиканского значения, но «при положительном заключении государственной экологической экспертизы»[8].
В п.6) ст.8 прописаны полномочия по утверждению «проектов корректировки технико-экономических обоснований особо охраняемых природных территорий республиканского значения», но не корректировки функционального зонирования и проектов планировки (генерального плана развития инфраструктуры). Детальное разъяснение этого пункта не дано. Кроме того, неясно, как можно осуществлять корректировку технико-экономических обоснований уже созданных ООПТ. Неясно и то, необходимо ли для утверждения проектов «положительное заключение государственной экологической экспертизы».
Непрекращающиеся корректировки функционального зонирования и проектов планировки национальных парков создают серьезные препятствия для нормальной деятельности их администраций и не способствуют сохранению экосистем.
1.3. Противоречия в других законах
Согласно п.2 ст.193-1 Гражданского кодекса, особо охраняемые природные территории не считаются стратегическими объектами[9]. Это упрощает манипулирование землями ООПТ.
Согласно п.1 ст.193-1 «стратегическим объектом является имущество, имеющее социально-экономическое значение для устойчивого развития казахстанского общества, владение и (или) пользование и (или) распоряжение которым будут оказывать влияние на состояние национальной безопасности Республики Казахстан».
Данная формулировка не учитывает норму п.3 ст.4 Экологического кодекса: «Под экологической безопасностью в качестве составной части национальной безопасности понимается состояние защищенности прав и жизненно важных интересов человека, общества и государства от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду»[10]. Не учтена норма п.6 ст.4 закона «О национальной безопасности Республики Казахстан», согласно которому экологическая безопасность – это один из видов национальной безопасности[11].
Мы живем в условиях истощения водных ресурсов, увеличения их дефицита, меняющегося климата. Однако природные источники и хранилища воды, согласно законодательству Казахстана, не считаются стратегическими объектами. Это противоречит цели устойчивого развития №6: «Обеспечение наличия и рационального использования водных ресурсов и санитарии для всех»[12]. На первом месте стоит «обеспечение наличия». Особо охраняемые природные территории, прежде всего горных районов, обладают важнейшими источниками воды. ООПТ обеспечивают экологическую безопасность, сохраняя водные ресурсы, и оказывают прочие экологические услуги. Поэтому разрушение и хозяйственное освоение данных территорий недопустимо.
С принятием нового Экологического кодекса в 2021 году была ликвидирована обязательная процедура ОВОС для всех ООПТ. Это ознаменовало новое беспрецедентное «наступление» бизнеса на национальные парки. Последствия такой «оптимизации» закона рассматриваются в следующих главах.
Согласно п.3) ст.1 закона «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан», к объектам «особого регулирования и градостроительной регламентации» отнесены «объекты архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, осуществление которой затруднено или невозможно без введения специальных правил (порядка), установления исключений либо внесения дополнений к общепринятым правилам (порядку) использования территорий»[13].
Согласно пп.2) п.2 ст.6 этого закона, особо охраняемые природные территории относятся к «территориальным объектам архитектурной, градостроительной и строительной деятельности особого регулирования и градостроительной регламентации». Применение данной нормы крайне необходимо. Но, к сожалению, разрешенные строительные работы даже на территориях ООПТ республиканского значения осуществляются как на обычных строительных площадках.
Проблема заключается в том, что в Казахстане нет строительных норм и правил (СНиПы), которые регламентируют инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование и строительство на ООПТ. В Информационно-правовой системе «Әділет» нами не найдены специальные постановления правительства об особом «регулировании и градостроительной регламентации» для объектов, сооружаемых на ООПТ.
Экологическое общество «Зеленое спасение» направило в Управление городского планирования и урбанистики города Алматы запрос о том, включена ли территория Иле-Алатауского ГНПП, расположенная в административных границах города, в Перечень территориальных объектов архитектурной, градостроительной и строительной деятельности особого регулирования и градостроительной регламентации. В странном ответе Управления сказано, что «в связи с наличием данных для служебного пользования в проектных документах предоставление вышеуказанной информации не представляется возможным.
Также согласно Закону Республики Казахстан “О персональных данных и их защите”, выдаются по запросу правообладателя (уполномоченного представителя) и мотивированным запросам, где предусматривается ограниченный круг лиц, наделенных правом получать данную информацию, а также иным лицам с письменного согласия правообладателя»[14].
Можно с большой долей уверенности утверждать, что норма об «особом регулировании и градостроительной регламентации» не применяется для ООПТ.
Нормы, описанные в разделах 1.2 и 1.3 данной главы, применимы для всех ООПТ, в том числе и для тех, на которые распространяются положения международных природоохранных конвенций, ратифицированных Казахстаном.
- Законодательные инициативы и действия Экологического общества «Зеленое спасение»
12 мая 2023 года на сайте Электронного правительства для обсуждения был опубликован «Консультативный документ регуляторной политики по внесению изменений в законодательные акты в части подведения инженерной и дорожной инфраструктуры к объектам туризма, находящимся в государственных национальных природных парках» (далее – Консультативный документ)[15].
Экологическое общество, основываясь на данных мониторинга ситуации в национальных парках Алматинской области, направило на сайт Электронного правительства комментарии на данный документ. Общество считает, что предоставление таких полномочий акиматам приведет к дальнейшему разрушению экосистем национальных парков. Авторы предлагаемых поправок не учли многие экологические, правовые и экономические факторы.
В условиях современного экологического кризиса сохранение экосистем и обеспечение прав человека на жизнь в благоприятной для его здоровья и благосостояния окружающей среде – это одна из самых актуальных задач. ООПТ необходимо рассматривать как источники жизненно важных экологических услуг. Они обеспечивают людей питьевой водой, чистым воздухом, смягчают последствия изменения климата, сохраняют биоразнообразие.
Развитие туризма на ООПТ – задача второстепенная, она должна полностью зависеть от состояния их экологических систем, а не от потребностей рынка. Экологические системы ООПТ Алматинской области уже более пятидесяти лет подвергаются сильному антропогенному воздействию. Это хорошо видно на примере загрязнения и истощения водных объектов, растущего дефицита питьевой воды, сокращения площади ледников, уничтожения дикоплодовых лесов, переноса смога на территорию ООПТ.
Дальнейшее развитие туризма без учета экологических емкостей ООПТ недопустимо. Необходимо обеспечить компенсацию ущерба, нанесенного природе хозяйственной деятельностью и туризмом. Важно учитывать мировые тенденции, направленные на ограничение избыточного туризма, который негативно влияет на благополучие людей.
Акиматы области и города Алматы не обеспечивают режим охранных зон ООПТ. Это нарушает нормы ст.10 и ст.18 закона об ООПТ, что ведет к загрязнению и разрушению их экологических систем. Министерство туризма и спорта и акиматы не заинтересованы в их сохранении и восстановлении.
Подразделения акиматов регулируют строительство зданий, дорог, электросетей на землях ООПТ, ставя их в зависимость от местных органов исполнительной власти (подробнее смотрите 3-ю главу. – Авт.).
Развитие малого и среднего бизнеса наносит серьезный вред экологическим системам ООПТ. Ущерб от развития туризма, предоставления в аренду земельных участков, загрязнения бытовым и строительным мусором, незаконного строительства дорог, коттеджей, курортов, ресторанов, фрагментации экосистем не подсчитывается и не компенсируется.
Заявление авторов Консультативного документа о создании новых рабочих мест носит спекулятивный характер. Новые рабочие места необходимо создавать в самих ООПТ, организуя рейнджерские службы и экскурсионные отделы. Туристический бизнес мог бы процветать в охранных зонах, но их используют для массовой застройки, и они теряют рекреационную ценность.
«Повсеместно растущий спрос на посещение особо охраняемых природных территорий», о котором говорится в документе, косвенно подтверждает то, что массовая приватизация земель, в том числе и в охранных зонах ООПТ, сильно сократила количество рекреационных ресурсов вне ООПТ, ранее доступных для населения.
Согласно официальной информации 3 июля 2023 года «данный проект КДРП возвращен на доработку».
2 июня 2023 года на рассмотрение Мажилиса Парламента был представлен проект закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам лесного хозяйства и особо охраняемых природных территорий». Его инициировали депутаты Сената Парламента[16].
«“Рассматриваемый законопроект разработан в целях дальнейшего совершенствования законодательства в области лесного хозяйства и особо охраняемых природных территорий и для устранения пробелов в правовом регулировании”, – сказал депутат Мажилиса Парламента Бауржан Смагулов во время заседания.
Он отметил, что законопроект направлен на регламентацию вопроса перевода земель особо охраняемых природных территорий для строительства водохозяйственных сооружений и сооружений защиты от наводнений, оползней, снежных лавин. А также на решение проблем лесных поселков, включая всю их инфраструктуру, которые ошибочно были включены в состав особо охраняемых природных территорий при их создании»[17].
Экологическое общество «Зеленое спасение» направило в Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе Мажилиса Парламента комментарии к данному законопроекту[18].
По мнению Экологического общества, авторы законопроекта, видимо, не имеют четких представлений о том, какую роль играют ООПТ в сохранении водных ресурсов, в противодействии климатическим изменениям, в достижении углеродной нейтральности и в сохранении биологического разнообразия.
Заявление о том, что предлагаемые нормы будут «способствовать выполнению обязательств Казахстана по переходу к углеродной нейтральности», звучит неубедительно. Не учитывается стоимость и выгода экологических услуг, предоставляемых экосистемами ООПТ. Например, по данным Международного союза охраны природы: «Как минимум 15% мировых запасов углерода находится в пределах особо охраняемых природных территорий». В Швейцарии «17% лесов предотвращают лавины – услуга, которая в денежном эквиваленте оценивается ежегодно от 2 до 3,5 миллиардов долларов США»[19].
В проекте не учтены международные природоохранные обязательства, принятые Казахстаном в соответствии с Конвенцией о биологическом разнообразии, Рамочной конвенцией ООН об изменении климата, Конвенцией о всемирном наследии.
Возможно, что в случае принятия предложенных изменений и дополнений увеличится вероятность коррупционных рисков, особенно при строительстве защитных сооружений.
Авторы проекта закона не учли, что согласно «Правилам разработки проектов естественно-научных и технико-экономических обоснований по созданию или расширению особо охраняемых природных территорий, а также корректировки технико-экономического обоснования»[20] мероприятия по инженерной защите участков ООПТ от опасных геологических процессов можно осуществлять, не меняя правовой статус земель!
А «в некоторых случаях капиталовложения в восстановление экосистем ООПТ и прилегающих к ним территорий могут быть более эффективными, чем инвестиции в инфраструктуру»[21].
На 18 июля 2024 года поправки не были приняты, но законопроект по-прежнему размещен на сайте Мажилиса Парламента.
ВЫВОДЫ
Законодательство Казахстана в области особо охраняемых природных территорий сохраняет множество противоречий, существенно затрудняющих его применение для охраны и использования ООПТ, для сохранения водных ресурсов, для смягчения изменения климата, сохранения биоразнообразия, соблюдения международных конвенций.
В течение многих лет не прекращаются манипуляции с землями и водными ресурсами ООПТ. Они стали серьезным фактором дестабилизации экологической ситуации в стране и нарушения права каждого человека нынешнего и будущих поколений на жизнь в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния.
Законодательный процесс нельзя назвать полностью прозрачным. Законы принимаются под давлением и влиянием заинтересованных групп. Это отчетливо видно на примере изменений, вносимых в интересах предпринимателей. Законодатели часто не принимают в расчет и нормы Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (далее – Орхусская конвенция).
В п.11 ст.36 Экологического кодекса указано: «В целях сохранения и улучшения особо охраняемых природных территорий для этих территорий с учетом их особого природоохранного статуса в соответствии с настоящим Кодексом могут быть разработаны и утверждены более строгие экологические нормативы качества, чем те, которые установлены для всей территории Республики Казахстан»[22].
Многие формы деятельности на ООПТ регулируются Лесным кодексом, Предпринимательским кодексом, законом «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан» и другими нормативными актами. В этих законах не предусмотрены «более строгие экологические нормативы качества» для ООПТ. Несмотря на отдельные позитивные изменения в законодательстве об ООПТ, тенденция на его смягчение продолжает доминировать.
___________________________________
[1] Информационно-правовая система «Әділет»: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z060000175_/history (дата обращения к сайту 12 июля 2024 года).
[2] Конституционный закон Республики Казахстан от 26 декабря 1995 года №2733 «О Президенте Республики Казахстан» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 18 июля 2024 года).
[3] Конституционный закон Республики Казахстан от 18 декабря 1995 года №2688 «О Правительстве Республики Казахстан» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 18 июля 2024 года).
[4] Планируемая передача земель Иле-Алатауского нацпарка противоречит законодательству!: http://esgrs.org/?p=32718.
[5] Плата за использование ООПТ будет оставаться у нацпарков: https://www.gov.kz/memleket/entities/ecogeo/press/news/details/807513?lang=ru (дата обращения к сайту 12 июля 2024 года).
[6] Вопрос о соблюдении международных конвенций рассматривается в следующей главе.
[7] План развития гидроэнергетической отрасли Республики Казахстан на 2020-2030 годы. Утвержден заместителем Премьер-Министра Республики Казахстан Р.В.Скляр 4 сентября 2020 года, сс.3-4: https://www.gov.kz/memleket/entities/energo/documents/details/207208?directionId=4910&lang=ru (дата обращения к сайту 21 июля 2024 года).
[8] Статья 8 дополнена подпунктом 5-4) в соответствии с Законом РК от 19 апреля 2023 года №223-VII.
[9] Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть). Принят Верховным Советом Республики Казахстан 27 декабря 1994 года (с изменениями и дополнениями по состоянию на 18 июля 2024 года): https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1006061&pos=259;-43#pos=259;-43.
[10] Экологический кодекс Республики Казахстан (с изменениями и дополнениями по состоянию на 18 июля 2024 года).
[11] Закон Республики Казахстан от 6 января 2012 года №527-IV «О национальной безопасности Республики Казахстан» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 18 июля 2024 года).
[12] Цели в области устойчивого развития: https://www.un.org/sustainabledevelopment/ru/sustainable-development-goals/.
[13] Закон Республики Казахстан от 16 июля 2001 года №242 «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 18 июля 2024 года).
[14] Ответ Управления городского планирования и урбанистики города Алматы от 28 декабря 2022 года (Исх. №02.4.03-ЗТ-К-1755) на письмо Экологического общества «Зеленое спасение» от 27 декабря 2022 года (Исх. №090).
[15] Консультативный документ регуляторной политики по внесению изменений в законодательные акты в части подведения инженерной и дорожной инфраструктуры к объектам туризма, находящимся в государственных национальных природных парках: https://legalacts.egov.kz/npa/view?id=14555921 (дата обращения к сайту 25 июля 2024 года).
[16] Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам лесного хозяйства и особо охраняемых природных территорий» (Инициированный депутатами), от 2 июня 2023 года: https://www.parlam.kz/ru/mazhilis/post-item/36/16072 (дата обращения к сайту 25 июля 2024 года).
[17] Мажилис принял в работу законопроект по вопросам лесного хозяйства: https://www.inform.kz/ru/mazhilis-prinyal-v-rabotu-zakonoproekt-po-voprosam-lesnogo-hozyaystva_a4078659 (дата обращения к сайту 25 июля 2024 года).
[18] Комментарии Экологического общества «Зеленое спасение» к проекту внесения изменений в закон об ООПТ: http://esgrs.org/?p=32670.
[19] Особо охраняемые природные территории помогают людям справляться с изменением климата: https://www.iucn.org/sites/default/files/import/downloads/nat_sol_climate_change_russian__laid_out_.pdf (дата обращения к сайту 20 июля 2024 года).
[20] Приказ и.о. Министра сельского хозяйства Республики Казахстан от 1 сентября 2010 года №558 «Об утверждении Правил разработки проектов естественно-научных и технико-экономических обоснований по созданию или расширению особо охраняемых природных территорий, а также корректировки технико-экономического обоснования» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 20 декабря 2022 года), пункты 25, 26 и 36: https://adilet.zan.kz/rus/docs/V100006518_ (дата обращения к сайту 20 июля 2024 года).
[21] Особо охраняемые природные территории помогают людям справляться с изменением климата: https://www.iucn.org/sites/default/files/import/downloads/nat_sol_climate_change_russian__laid_out_.pdf (дата обращения к сайту 20 июля 2024 года).
[22] Экологический кодекс Республики Казахстан (с изменениями и дополнениями по состоянию на 18 июля 2024 года).
_____
При подготовке материала была использована информация из открытых общедоступных интернет-источников. Ссылки на сайты даны на момент публикации материала.