РАЗДЕЛ III. Нарушения норм международных конвенций и действия по их устранению
Согласно закону об ООПТ: «Международное сотрудничество в области особо охраняемых природных территорий осуществляется в соответствии с законодательством Республики Казахстан и международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан» (статья 84). «Если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Законе, то применяются правила международного договора» (статья 2, пункт 4).
Международное сотрудничество относится к компетенции правительства (статья 7, пункт 7). Осуществлением и реализацией международных договоров занимается Министерство экологии, геологии и природных ресурсов (статья 8, пункт 18).
«Победа» над международным правом
В соответствии с требованиями природоохранных конвенций стороны принимают определенные обязательства, которые ограничивают хозяйственную и иную деятельность на землях ООПТ. Такие правовые нормы никоим образом не отвечают запросам наших бизнесменов, и они приложили максимум усилий для «исправления» ситуации. Второго января 2021 года девелоперы получили «замечательный» подарок от парламентариев в виде очередных поправок в закон об ООПТ. Их можно назвать «победой» над международным правом. Отныне в национальных парках можно добывать «твердые полезные ископаемые»! Именно к этому сводится смысл подпункта 3 пункта 2 статьи 23. А как же приоритет конвенций? Как теперь понимать пункт 3 этой статьи: «На землях особо охраняемых природных территорий запрещается любая деятельность, не соответствующая их целевому назначению»? Или с момента внесения поправок добыча полезных ископаемых соответствует целевому назначению национальных парков?!
Нашими законодателями не была принята во внимание и рекомендация конгресса Международного союза охраны природы 2016 года. Между прочим, ни один из государственных органов Казахстана не является его членом на данный момент. В 102 рекомендации члены Союза предлагают придать всем объектам всемирного наследия и священным местам коренных народов правовой статус «запретных зон» (No-Go Areas) для разработки полезных ископаемых и прочих видов разрушительной деятельности (destructive activities)(77).
Но еще большим «триумфом» бизнеса стало принятие нового Экологического кодекса. Согласно Экологическому кодексу 2007 года «оценка воздействия на окружающую среду являлась обязательной для любых видов хозяйственной и иной деятельности, которые могут оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду и здоровье населения» (статья 36, пункт 1). То есть для принятия решений о сдаче земель особо охраняемой природной территории в аренду, да еще «для строительства и реконструкции капитальных объектов туристско-рекреационного назначения», безусловно, должна была проводиться оценка воздействия на окружающую среду.
Чтобы максимально расчистить дорогу для предпринимателей, в частности в национальных парках, в 65-й статье Экологического кодекса 2021 года указано: «1. Оценка воздействия на окружающую среду является обязательной:
1) для видов деятельности и объектов, перечисленных в разделе 1 приложения 1 к настоящему Кодексу с учетом указанных в нем количественных пороговых значений (при их наличии);
2) для видов деятельности и объектов, перечисленных в разделе 2 приложения 1 к настоящему Кодексу с учетом указанных в нем количественных пороговых значений (при их наличии), если обязательность проведения оценки воздействия на окружающую среду в отношении такой деятельности или таких объектов установлена в заключении о результатах скрининга воздействий намечаемой деятельности».
В первом разделе Приложения 1 ООПТ вообще не упоминаются. Во втором разделе в подпункте 10.31 говорится об обязательном проведении процедуры скрининга при «размещении объектов и осуществлении любых видов деятельности на особо охраняемых природных территориях, в их охранных и буферных зонах». То есть при составлении Приложения 1 не учитывались требования и ограничения, предусмотренные Конвенцией о биологическом разнообразии, Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (далее – Конвенция Эспо), Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия (далее – Конвенция о всемирном наследии) и другими международными договорами.
Правда, в статье 66 «Виды и объекты воздействий, подлежащих учету при оценке воздействия на окружающую среду» упоминаются ООПТ: «3. В случаях, когда намечаемая деятельность может оказать воздействие на особо охраняемые природные территории, в процессе оценки воздействия на окружающую среду также проводится оценка воздействия на соответствующие природные комплексы, в том числе земли особо охраняемых природных территорий, а также находящиеся на этих землях и землях других категорий объекты государственного природно-заповедного фонда». Однако из текста неясно, что имеется в виду: деятельность в границах ООПТ, например строительство визит-центров, или на сопредельных участках?
Подведем итоги. Во-первых, ОВОС не является обязательной при планировании любой деятельности в заповедниках и национальных парках. Во-вторых, не принята во внимание классификация Международного союза охраны природы, согласно которой заповедники и национальные парки относятся к разным категориям. Следовательно, скрининг должен проводиться по-разному. В-третьих, правовой статус ООПТ практически приравнен к статусу охранных и буферных зон. Это недопустимо, так как скрининг для них должен проводиться согласно иным критериям. В-четвертых, эта норма невыполнима. Например, как осуществлять скрининг на территориях, которые должны быть включены в охранную зону ООПТ, но в результате бездействия местных органов власти города Алматы таковыми не являются? И, наконец, проведение скрининга для «любых видов деятельности» в охранных зонах существенно замедлит деловую активность или превратится в пустую формальность и будет способствовать развитию коррупции.
Стратегическая экологическая «недооценка»
Будет ли способствовать улучшению ситуации введение в Экологический кодекс 2021 года стратегической экологической оценки (далее – СЭО)? Как разъясняется в брошюре, подготовленной в рамках программы «Экологизация экономики в странах “Восточного партнерства”», осуществленной при финансовой поддержке Европейского союза: «СЭО позволяет вовремя предупредить об экологически неустойчивых вариантах развития. Это помогает странам предотвратить дорогостоящие ошибки, вызванные планированием, не учитывающим возможных последствий развития для окружающей среды и здоровья населения»(78). Она применяется при разработке планов и программ.
Согласно статье 52 Экологического кодекса: «3. Обязательной стратегической экологической оценке подлежат Документы, направленные на развитие сельского хозяйства, лесного хозяйства, рыболовства, энергетики, промышленности (включая разведку и добычу полезных ископаемых), транспорта, управления отходами, водного хозяйства, телекоммуникаций, туризма, планирование развития городских и сельских территорий, использования и охраны земель». За основу этой формулировки взят пункт 2 статьи 4 «Протокола по стратегической экологической оценке к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» (далее – Протокол). Он был принят в 2003 году(79). Наши законодатели руководствовались международным документом, но как разнятся тексты! Протокол, статья 4: «2. Стратегическая экологическая оценка проводится в отношении планов и программ, которые разрабатываются для сельского хозяйства, лесоводства, рыболовства, энергетики, промышленности, включая горную добычу, транспорта, регионального развития, управления отходами, водного хозяйства, телекоммуникаций, туризма, планирования развития городских и сельских районов или землепользования и которые определяют основу для выдачи в будущем разрешений на реализацию проектов, перечисленных в приложении I, и любых других проектов, перечисленных в приложении II, которые требуют оценки воздействия на окружающую среду в соответствии с национальным законодательством».
Подмена существенных терминов и формулировок придает нормам Экологического кодекса смысловой оттенок, не присущий тексту Протокола. Например, вместо «планы и программы» – «документы»; вместо «в отношении планов и программ, которые разрабатываются для …» – «документы, направленные на развитие».
Слово «документы» в данном контексте звучит нелепо, так как воздействие будет оказывать планируемая деятельность, а не деловые бумаги, именно она и должна подлежать оценке.
Формулировка «в отношении планов и программ» является универсальной, то есть любых планов и программ, изложенных в документах и касающихся перечисленных видов деятельности. Она также означает, что стратегическая экологическая оценка должна проводиться на самом раннем этапе, когда еще не принято окончательное решение об осуществлении какого-либо проекта. И участие общественности в процессе принятия решений должно начаться уже на этом этапе.
Термин «развитие» имеет гораздо более узкое значение.
В Протоколе определены и экологические последствия возможного воздействия, то есть указано, на что в первую очередь должна быть нацелена СЭО. «“Экологические, в том числе связанные со здоровьем населения последствия” означают любые последствия для окружающей среды, в том числе для здоровья населения, флоры, фауны, биоразнообразия, почвы, климата, воздуха, воды, ландшафта, природных объектов, материальных активов, культурного наследия и взаимодействия этих факторов» (статья 2, пункт 7).
В последнее десятилетие быстрое нарастание экологического кризиса заставило мировое сообщество пересмотреть отношение к охране природы и поднять вопрос о более решительных и неотложных мерах по спасению планеты. В уточнении и строгом соблюдении нуждаются и многие международные документы.
5 июля 2021 года на сайте Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) были опубликованы обязательства государств на стыке прав человека и сохранения биоразнообразия. Они «вытекают из таких международных законов о правах человека, как Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Конвенция о биологическом разнообразии. В соответствии с этими обязательствами и обязанностями, которые они включают, государства обязаны сделать 13 ключевых шагов».
«1. Решить проблему утраты биоразнообразия и среды обитания и предотвратить их негативное воздействие на права человека.
Из-за их негативного воздействия на права человека государства должны принять срочные меры для решения проблемы утраты биоразнообразия, утраты среды обитания и исчезновения видов. Это включает прекращение вырубки лесов; защиту и сохранение суши и океанов; переход к устойчивым моделям производства и потребления; борьбу с изменением климата и загрязнением; предотвращение интродукции инвазивных чужеродных видов…».
Особенно актуальным для ООПТ Казахстана является пункт 8: «Как отражено в Руководящих принципах предпринимательской деятельности в аспекте прав человека ООН, все коммерческие предприятия обязаны уважать права человека. Это включает предотвращение их нарушения посредством утраты биоразнообразия и содействие устранению любого вреда, причиненного или способствовавшего таким образом. В соответствии с международным правом государства обязаны защищать права человека от неправомерных действий коммерческих предприятий и должны требовать оценки всех социальных, экологических и правозащитных воздействий предлагаемых проектов, которые могут повлиять на состояние биоразнообразия»(80).
Ключевые слова – государства «должны требовать оценки всех социальных, экологических и правозащитных воздействий». Но, как отмечалось выше, в статье 52 Экологического кодекса для создания, управления, охраны ООПТ, так же как и для планов и программ по сохранению биологического разнообразия, не предусмотрено обязательное проведение стратегической экологической оценки.
В статье 56 Экологического кодекса «Определение сферы охвата отчета по стратегической экологической оценке» сказано: «1. В ходе определения сферы охвата отчета по стратегической экологической оценке устанавливаются объем и степень детализации информации, подлежащей включению в отчет по стратегической экологической оценке, исходя из характера и содержания Документа.
Определение сферы охвата отчета по стратегической экологической оценке проводится в целях:
7) выявления существенных воздействий планируемого Документа на особо охраняемые природные территории, иные территории и объекты, подлежащие охране в соответствии с законодательством Республики Казахстан и (или) международными договорами Республики Казахстан и имеющие местное, национальное или международное значение».
Но почему бы сразу не включить ООПТ как наиболее ценные, особо охраняемые природные территории в перечень объектов для обязательного проведения СЭО? Конечно, можно заявить, что проведение СЭО для «Документов, направленных на развитие» сельского хозяйства, лесного хозяйства, рыболовства, энергетики, водного хозяйства, сельских территорий, так или иначе затронет вопросы сохранения биоразнообразия. Но, во-первых, земли ООПТ являются самостоятельной категорией земель, на которых сохранились природные экосистемы, отличающиеся богатым биоразнообразием. Во-вторых, лесное хозяйство и ООПТ, которые в значительной степени отождествляются в нашем законодательстве, требуют различных методов управления, а следовательно, и различных способов проведения СЭО. В-третьих, в Экологический кодекс опять включены формулировки, которые можно трактовать двояко. Это неизбежно приведет к проблемам при их практическом применении. Вряд ли СЭО, в основание которой заложены «правовые туманности», поможет стране «предотвратить дорогостоящие ошибки, вызванные планированием, не учитывающим возможных последствий развития для окружающей среды и здоровья населения».
Формальное введение в новый Экологический кодекс нормы о проведении СЭО не внесло принципиальных изменений в природоохранное законодательство. Налицо – осознанно или неосознанно «сотворенные» – правовые коллизии. Причиной их является стратегическая экологическая недооценка роли ООПТ и значения биологического разнообразия нашими законодателями, чиновниками и бизнесменами.
Национальные парки – оптом и в розницу
«Победа» над международным правом пришла не вдруг. Она ковалась многие годы путем произвольного толкования и несоблюдения законодательства, регулирующего деятельность ООПТ. Приведем несколько типичных примеров.
В законе «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан» 2001 года указано: «Если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством Республики Казахстан об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, то применяются правила международного договора» (статья 2, пункт 2).
Далее в статье 6 этого же закона говорится: «2. К территориальным объектам архитектурной, градостроительной и строительной деятельности особого регулирования и градостроительной регламентации относятся: … 2) особо охраняемые природные территории». Но правовой акт для особого регулирования строительной деятельности на ООПТ с 2001 года так и не был разработан.
В 2006 году были приняты «Правила осуществления туристской и рекреационной деятельности в государственных национальных природных парках» (далее – Правила)(81). Показательным является то, что с 2012 по 2019 год Правила имели иное название – «Правила осуществления туристской и рекреационной деятельности в государственных национальных природных парках и выдачи разрешения на использование под объекты строительства участков государственных национальных природных парков, предоставленных в пользование для осуществления туристской и рекреационной деятельности». Видимо, такое откровенное «выпячивание» интересов застройщиков посчитали неуместным. Название документа изменили, но его содержание осталось прежним.
Экологическое общество считает, что некоторые нормы Правил не соответствуют основополагающим нормам международных конвенций. В частности, Правила противоречат принципам обязательного проведения оценки воздействия на окружающую среду для любых видов хозяйственной и иной деятельности на особо охраняемых природных территориях, что предусмотрено нормами нескольких природоохранных конвенций.
1. Конвенция о биологическом разнообразии.
В «Руководящих принципах по включению тематики биоразнообразия в законодательства и/или процессы, регулирующие проведение оценки экологических последствий, и в стратегическую экологическую оценку»(82) указано:
«Категория A: оценка экологических последствий носит обязательный характер:
Только в том случае, если критерии могут опираться на формальную законодательную основу, как то:
— национальное законодательство, например, в случае последствий для охраняемых видов и охраняемых районов;
— международные конвенции, такие как СИТЕС, Конвенция о биологическом разнообразии, Рамсарская конвенция о водно-болотных угодьях и пр.».
В преамбуле Конвенции указано, «что основным условием сохранения биологического разнообразия является сохранение in-situ экосистем и естественных мест обитания, поддержание и восстановление жизнеспособных популяций видов в их естественных условиях».
В пункте а) статьи 8 Конвенции указано: «Каждая Договаривающаяся Сторона, насколько это возможно и целесообразно:
а) создает систему охраняемых районов или районов, в которых необходимо принимать специальные меры для сохранения биологического разнообразия».
2. Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (далее – Орхусская конвенция).
Согласно пункту 4 статьи 6 Орхусской конвенции: «Каждая Сторона обеспечивает участие общественности уже на самом раннем этапе, когда открыты все возможности для рассмотрения различных вариантов и когда может быть обеспечено эффективное участие общественности».
Согласно пункту 6 статьи 6 Орхусской конвенции: «Каждая Сторона требует от компетентных государственных органов обеспечить заинтересованным кругам общественности по получении от них запроса, где это требуется в соответствии с национальным законодательством, бесплатный доступ ко всей информации, относящейся к процессу принятия решений, упоминаемому в этой статье, и имеющейся в распоряжении на момент осуществления процедуры участия общественности … Соответствующая информация должна, по крайней мере и без ущерба положениям статьи 4, включать:
b) описание значительного воздействия планируемой деятельности на окружающую среду;
е) план основных альтернатив, рассмотренных подателем заявки».
Эти нормы в Правилах проигнорированы, так как решения о размещении объектов на землях особо охраняемых природных территорий принимаются до проведения тендеров. Участие общественности в них в лучшем случае может повлиять на смягчение последствий хозяйственной деятельности.
3. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте.
Пункт 1 статьи 6 добавления III к Конвенции Эспо, касающегося процедуры ОВОС, определяет критерии «значительного воздействия» следующим образом:
«(b) Размещение: Планируемые виды деятельности, которые осуществляются в особо чувствительных или важных с экологической точки зрения районах или в непосредственной близости от них (например, сильно увлажненные земли, определенные в рамках Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, национальные парки, природные заповедники …).
(c) Последствия: Планируемые виды деятельности, имеющие особенно сложные потенциально вредные последствия, включая такие, которые влекут за собой серьезные последствия для людей или ценных видов флоры и фауны и организмов, которые угрожают нынешнему или возможному использованию затрагиваемого района и приводят к возникновению дополнительной нагрузки, превышающей уровень устойчивости среды к внешнему воздействию».
Эта норма подчеркивает обязательность ОВОС для ООПТ, попадающих под действие международных конвенций и согласно национальному законодательству имеющих статус заповедников и национальных парков.
4. Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия.
В 2002 году Иле-Алатауский национальный парк включен в предварительный перечень для номинации в Список всемирного наследия ЮНЕСКО.
Согласно статье 4: «Каждое государство – сторона настоящей Конвенции – признает, что обязательство обеспечивать выявление, охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим поколениям культурного и природного наследия, упомянутого в статьях 1 и 2, которое расположено на его территории, возлагается прежде всего на него».
В статье 11 указано: «1. Каждое государство-сторона настоящей Конвенции представляет по мере возможности Комитету всемирного наследия перечень ценностей культурного и природного наследия, расположенных на территории, которые могут быть включены в список, предусмотренный в пункте 2 настоящей статьи». И далее в статье 13: «1. Комитет всемирного наследия получает и изучает заявки о предоставлении международной помощи, сформулированные государствами-сторонами настоящей Конвенции в том, что касается ценностей культурного и природного наследия, расположенных на их территории, которые включены или которые могут быть включены в списки, упоминаемые в пунктах 2 и 4 статьи 11. Предметом таких заявок может быть охрана, сохранение, популяризация или восстановление этих ценностей».
В Правилах не учтено и то, что нормы международных договоров применяются непосредственно. Согласно статье 10 закона «О правовых актах»: «3. Каждый из нормативных правовых актов нижестоящего уровня не должен противоречить нормативным правовым актам вышестоящих уровней». Разумеется, что Правила не являются исключением и не могут противоречить нормам международных конвенций.
Однако на основании Правил на территории Иле-Алатауского и других национальных парков, в том числе на которые распространяется действие международных конвенций, проводят тендеры с целью передачи земельных участков в аренду.
Победители тендеров заключают с администрацией национальных парков договоры об использовании участков для строительства объектов туристской и рекреационной деятельности. Например, составляя договоры, администрация Иле-Алатауского национального парка (землепользователь) самостоятельно меняет целевое назначение земельного участка при передаче его в аренду под строительство. Однако в Земельном кодексе указано, что «землепользователи не имеют права самостоятельно изменять целевое назначение земельного участка при отчуждении и передаче права землепользования» (статья 33, пункт 1, подпункт 8).
Нормы указанных международных конвенций предусматривают, что:
— любая деятельность на ООПТ – особенно на которые распространяется действие международных конвенций, оказывает «значительное воздействие» на экологические системы и биологическое разнообразие;
— оценка воздействия на окружающую среду является обязательной независимо от того, где она осуществляется – на землях ООПТ или сопредельных территориях;
— оценка воздействия на окружающую среду должна предшествовать принятию решений;
— решения о реализации планируемой деятельности или об отказе от нее принимаются на основании результатов проведенной оценки воздействия;
— участие общественности в процессе принятия решений должно быть обеспечено на самом раннем этапе, когда открыты все возможности для рассмотрения альтернативных вариантов планируемой деятельности, включая отказ от нее.
Ссылки наших чиновников и бизнесменов на статью 46 закона об ООПТ, в которой говорится, что: «3. Участки для осуществления туристской и рекреационной деятельности предоставляются в соответствии с генеральным планом развития инфраструктуры государственного национального природного парка», необоснованны. Генеральный план должен разрабатываться в первую очередь в соответствии с нормами международных конвенций и не противоречить их требованиям. Все остальные сценарии «развития» сводятся к банальной раздаче земель национальных парков оптом и в розницу. Это ведет к уничтожению флоры и фауны на значительных площадях и деградации экологических систем национальных парков.
___________
(77) IUCN Resolutions, Recommendations and other Decisions World Conservation Congress. Gland, 2016, WCC-2016-Rec-102-EN: https://portals.iucn.org/library/sites/library/files/documents/IUCN-WCC-6th-005.pdf.
(78) Протокол по стратегической экологической оценке. Факты и преимущества применения. ОЭСР, ЕЭК ООН, ЮНЕП и ЮНИДО, с.19: https://unece.org/DAM/env/eia/documents/WG2.5_April2016/ece.mp.eia.wg.2.2016.INF.9_RUS_SEA_Brochure.pdf.
(79) Протокол по стратегической экологической оценке к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Составлено в Киеве (Украина), 21 мая 2003 года, статья 4, пункт 2: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pdf/protocol_ecology.pdf.
(80) 13 обязательств государств, касающихся сохранения биоразнообразия и прав человека:
https://www.unep.org/ru/novosti-i-istorii/istoriya/13-obyazatelstv-gosudarstv-kasayuschikhsya-sokhraneniya-bioraznoobraziya .
(81) Постановление правительства Республики Казахстан от 7 ноября 2006 года № 1063 Об утверждении «Правил осуществления туристской и рекреационной деятельности в государственных национальных природных парках» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 09.10.2019 года).
(82) Решения, принятые Шестым совещанием Конференции Сторон Конвенции о биологическом разнообразии, 2002 год, с.120.
2 июня 2023 года на рассмотрение Мажилиса Парламента был представлен проект закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам лесного хозяйства и особо охраняемых природных территорий». Инициировали его депутаты Сената Парламента[1].
Результаты мониторинга национальных парков Алматинской области в 2020-2021 годах
