2 июня 2023 года на рассмотрение Мажилиса Парламента был представлен проект закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам лесного хозяйства и особо охраняемых природных территорий». Инициировали его депутаты Сената Парламента.

* * *

Комментарии Экологического общества «Зеленое спасение» к проекту закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам лесного хозяйства и особо охраняемых природных территорий»[1].

По мнению авторов законопроекта, он разработан в целях дальнейшего совершенствования законодательства в области лесного хозяйства и особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ) и для устранения пробелов в правовом регулировании[2]. Но Экологическое общество «Зеленое спасение» считает, что законопроект противоречит нормам международных конвенций и нормам национального законодательства.

1. ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН от 20 июня 2003 года

Замечания к статьям

Статьи 90 и 122.

Обоснование (порядковый номер 1)

«Большинство земельных участков, необходимых для строительства защитных сооружений, расположены в горной местности на особо охраняемых природных территориях. Для начала строительства на таких участках требуется перевод земель особо охраняемых природных территорий в земли запаса.

Вместе с тем, вопрос перевода земель для строительства селе-, оползне-, лавинозащитных сооружений не регламентирован действующим законодательством». 

Мероприятия, требующие перевода земли

«1) строительство снегозадерживающих щитов в бассейне реки Киши Алматы на горе Мохнатая в г. Алматы;

2) строительство снегозадерживающих щитов на горе Эдельвейс в городе Алматы;

3) строительство селезащитного сооружения на реке Турген в Алматинской области».

И другие.  

Комментарии Экологического общества

1. В обосновании не учтено, что существуют «Правила разработки проектов естественно-научных и технико-экономических обоснований по созданию или расширению особо охраняемых природных территорий, а также корректировки технико-экономического обоснования»[3] (далее – Правила). Правила регламентируют осуществление мероприятий по инженерной защите участков ООПТ от опасных геологических процессов, которые осуществляются без изменения правового статуса земель!

2. В обосновании не учтено, что любое выделение участков для арендаторов или перевод земель ООПТ в категорию земель запаса ведет к фрагментации экосистем ООПТ, к возникновению земельных конфликтов и споров, нарушению границ ООПТ и их охранных зон.

Не учтено, что «фрагментация ландшафта может приводить к нарушению естественных природных связей, в том числе некоторых важнейших для экосистем процессов… Утрата целостности ведет к превращению ландшафта в лоскутное одеяло, а именно к появлению отдельных “островков” природы, что может сопровождаться деградацией лесных экосистем, выражающейся в изреживании древостоя и снижении устойчивости к изменению климата и антропогенному воздействию. Это может приводить к устойчивым выбросам парниковых газов»[4].

3. Не учтено то, что многие участки в национальных парках получают арендаторы. При выделении участков не учитываются опасные геологические процессы. Потенциальная опасность обнаруживается только после получения участков арендаторами и возведения объектов, это свидетельствует о неправильном определении участков, на которых допустима аренда. Опасные участки на ООПТ не должны сдаваться в аренду для оказания услуг туристам ни при каких обстоятельствах.

4. Не учтено, что согласно статье 123 Земельного кодекса РК и статьям 10 и 18 закона «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – закон об ООПТ) при переводе земель ООПТ в категорию земель запаса требуется создание охранных зон ООПТ на переведенных участках.

Согласно статье 123 «Земельные участки в пределах охранных зон особо охраняемых природных территорий используются с соблюдением установленного режима охраны этих зон». То есть в случае перевода земель ООПТ в категорию земель запаса ряд видов хозяйственной деятельности, связанных, в первую очередь, со строительством, должен быть в соответствии с законом ограничен или запрещен.

Пример

Площадь Иле-Алатауского ГНПП уменьшилась на 6 га на основании постановления Правительства РК от 12 ноября 2021 года № 808 о переводе земель ООПТ в земли запаса Карасайского р-на для строительства водозаборного сооружения на реке Каргалы для водоснабжения Наурызбайского р-на г.Алматы. Все 6 гектаров, согласно статье 18 закона об ООПТ, должны стать охранной зоной Иле-Алатауского ГНПП «с запрещением и (или) ограничением в пределах этих зон любой деятельности, отрицательно влияющей на состояние и восстановление экологических систем данных особо охраняемых природных территорий и находящихся на них объектов государственного природно-заповедного фонда» (пункт 1). Но фактически выделенная территория превратилась в промышленную зону, расчленив территорию национального парка и нанося сильный ущерб его экосистемам.

5. Не учтено, что процедура создания охранных зон и режим охранных зон соблюдается местными органами власти неудовлетворительно. Предлагаемые изменения будут способствовать более серьезным нарушениям закона об ООПТ и росту коррупционных рисков.

Пример

31 мая 2023 года Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда приняла постановление по иску Экологического общества «Зеленое спасение» к Акимату города Алматы в связи с его бездействием. В течение 17 лет Акимат не выполнял свои обязанности по установлению охранной зоны Иле-Алатауского ГНПП. Судебная коллегия признала незаконным бездействие Акимата города Алматы по неустановлению охранной зоны вдоль границы Иле-Алатауского ГНПП[5].

После оглашения постановления Верховного Суда один из судей, разъясняя его, подчеркнул, что территория Иле-Алатауского национального парка имеет международное значение, и Акимат должен уделить самое серьезное внимание обеспечению его сохранности.

Однако до настоящего времени охранная зона вдоль границы Иле-Алатауского ГНПП Акиматом города Алматы не установлена, решение суда не выполнено[6].

Предложение Экологического общества

Статья 90.

Отклонить все изменения, предлагаемые в статью 90.

Статья 122.

Отклонить все изменения, предлагаемые в статью 122.

2. ЛЕСНОЙ КОДЕКС РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН от 8 июля 2003 года

Обоснование

«В связи с тем, что большинство горных рек Республики протекают на территории государственного лесного фонда, поправки позволят расширить участки для размещения водохозяйственных сооружений комплексного и стратегического назначения, в том числе альтернативных и возобновляемых источников энергии для реализации государственной политики в гидроэнергетике. Кроме того, данная норма будет способствовать выполнению обязательств Казахстана по переходу к углеродной нейтральности».

Комментарии Экологического общества

Общие замечания

1. Не учтено, что «леса играют важнейшую роль в смягчении последствий изменения климата. Они являются хранилищем 662 млрд тонн углерода, что составляет более половины его глобальных запасов, содержащихся в почвах и растительности»[7].

Не учтено, что «в течение длительного периода времени лес способен естественным образом поглощать из атмосферы больше углерода, чем он выделяет в нее. Благодаря этому леса продолжают служить резервуарами хранения углерода даже в весьма преклонном возрасте. В отсутствие или при минимальном антропогенном воздействии это ведет к формированию лесных экосистем с большими запасами углерода, устойчивость которых подкрепляется высокой степенью их целостности и их способностью обеспечить хранение поглощенного углерода на протяжении тысячелетий и даже дольше»[8].

Вырубка лесов для строительства гидроэлектростанций недопустима и не отвечает задачам перехода к углеродной нейтральности, ведет к истощению водных ресурсов и снижению их качества.

2. Не учтено, что «фрагментация ландшафта может приводить к нарушению естественных природных связей, в том числе некоторых важнейших для экосистем процессов… Утрата целостности ведет к превращению ландшафта в лоскутное одеяло, а именно к появлению отдельных “островков” природы, что может сопровождаться деградацией лесных экосистем, выражающейся в изреживании древостоя и снижении устойчивости к изменению климата и антропогенному воздействию. Это может приводить к устойчивым выбросам парниковых газов»[9].

3. Авторы законопроекта не учитывают стоимость экологических услуг, предоставляемых лесами. Поэтому в обосновании законопроекта нет расчетов, а приведены лишь общие рассуждения.

Предложение Экологического общества

Статья 51.

Отклонить все изменения, предлагаемые в статью 51.

3. ЗАКОН РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН «ОБ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ» (ООПТ) от 7 июля 2006 года

Комментарии Экологического общества

Общие замечания

1. Не учтено то, что с момента принятия закона «Об особо охраняемых природных территориях» в 2006 году в него вносили изменения и дополнения 30 раз! Постоянные изменения закона являются одной из главных причин неудовлетворительного выполнения международных природоохранных конвенций, ратифицированных Республикой Казахстан, и неудовлетворительного соблюдения норм закона практически всеми государственными органами и бизнес-структурами. Часто вносимые изменения и дополнения в закон об ООПТ привели к возникновению в нем многочисленных противоречий и противоречий с другими НПА.

2. Не учтено то, что Республика Казахстан приняла международные обязательства в соответствии с ратифицированными международными конвенциями:

— Конвенцией о биологическом разнообразии;

— Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия;

—  Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция Эспо);

— Конвенцией о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция) и другими.

Приоритет международных договоров, ратифицированных Республикой Казахстан, предусмотрен:

— пунктом 3 статьи 4 Конституции РК: «3. Международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами»;

— пунктом 3 статьи 2 Экологического кодекса РК: «3. Если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Кодексе, то применяются правила международного договора. Международные договоры, ратифицированные Республикой Казахстан, к экологическим отношениям применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание законодательного акта Республики Казахстан»;

— пунктом 4 статьи 2 Закона РК «Об особо охраняемых природных территориях»: «4. Если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Законе, то применяются правила международного договора».

Авторы законопроекта предлагают разрешить перевод земель особо охраняемых природных территорий в земли запаса независимо от того распространяются ли на них нормы международных конвенций или нет.

Пример

Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия.

ООПТ, внесенные в Список всемирного наследия ЮНЕСКО: https://whc.unesco.org/en/list/.

Объект:  Сарыарка — Степи и озёра Северного Казахстана (Коргалжынский заповедник и Наурзумский заповедник).

Объект: Западный Тянь-Шань (Аксу-Жабаглинский заповедник, Каратауский заповедник, Сайрам-Угамский национальный парк).

Иле-Алатауский ГНПП внесен в предварительный перечень для номинации в Список: https://whc.unesco.org/en/statesparties/kz.

3. Не учтено то, что особо охраняемые природные территории играют важную роль в сохранении водных ресурсов, в противодействии климатическим изменениям, в достижении углеродной нейтральности, в сохранении биологического разнообразия, в том числе агро-биоразнообразия, которое имеет важное значение для обеспечения продовольственной безопасности страны.

В Казахстане не существует принятая парламентом экологическая политика. Особо охраняемые природные территории имеют колоссальное экологическое и социально-экономическое значение для устойчивого развития казахстанского общества, но не имеют правового статуса стратегических объектов!

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 191-1 Гражданского кодекса РК (Общая часть) «Стратегическим объектом является имущество[10], имеющее социально-экономическое значение для устойчивого развития казахстанского общества, владение и (или) пользование и (или) распоряжение которым будут оказывать влияние на состояние национальной безопасности Республики Казахстан»[11]. Например, магистральные железнодорожные сети, трубопроводы, линии связи; нефтеперерабатывающие производства; энергопроизводящие объекты мощностью не менее 50 мегаватт; международные аэропорты; объекты использования атомной энергии; объекты космической отрасли; водохозяйственные сооружения и т.д.

Согласно пункту 1 статьи 4 Экологического кодекса «Устойчивым развитием признается социально-экономическое развитие Республики Казахстан, достигаемое без нарушения экологической устойчивости, при обеспечении экологической безопасности и экологически сбалансированном использовании природных ресурсов в целях справедливого удовлетворения потребностей настоящего и будущих поколений».

Согласно подпунктам 2 и 3 пункта 2 статьи 4 экологическими основами устойчивого развития являются:

«2) устойчивое функционирование природных экологических систем, сохранение и устойчивое использование биологического разнообразия (далее — биоразнообразие), недопущение деградации природной среды и реализация мер по ее улучшению, борьба с опустыниванием;

3) участие Республики Казахстан в глобальном реагировании на угрозу изменения климата путем осуществления мер по предотвращению изменения климата и адаптации к изменению климата, а также по охране озонового слоя атмосферы Земли».

4. Заявление авторов законопроекта о том, что предлагаемые нормы будут «способствовать выполнению обязательств Казахстана по переходу к углеродной нейтральности», звучит неубедительно. (См. вышеприведенные комментарии).

В «Стратегии достижения углеродной нейтральности Республики Казахстан до 2060  года», утвержденной Указом Президента от 2 февраля 2023 года, ООПТ вообще не упоминаются. О функции лесов, которые способны накапливать углерод, сказано лишь несколько слов.

5. Авторы законопроекта не учитывают выгоды, приносимые инвестициями в восстановление природы.

Пример

Европарламент рассматривает проект закона «О восстановлении природы». Одной из его целей является восстановление природы на суше и в морских районах. «Эти меры должны охватывать не менее 20% суши и морских территорий ЕС к 2030 году и, в конечном счете, все экосистемы, нуждающиеся в восстановлении, к 2050 году». Каждый евро, инвестированный в восстановление природы, принесет прибыль от 8 до 38 евро[12].

6. Не учтено то, что «комплексное управление земельными ресурсами и создание буферных зон [охранных зон ООПТ – Прим. авторов] может обеспечить необходимый уровень защиты объектов наследия и вовлечение заинтересованных сторон местного уровня в процессы планирования и осуществления хозяйственной деятельности. Кроме того, эффективно управляемые буферные зоны также могут выступать в качестве нетто-поглотителей углерода»[13].

7. Не учтено то, что имеются «Правила разработки проектов естественно-научных и технико-экономических обоснований по созданию или расширению особо охраняемых природных территорий, а также корректировки технико-экономического обоснования»[14]. В обосновании к пункту 5 статьи 29 (порядковый номер 15) авторы законопроекта указывают: «Следует отметить, что пунктом 1 статьи 29 ЗРК “Об особо охраняемых территориях” установлено, что “в целях предупреждения и ликвидации вредного воздействия на окружающую среду на особо охраняемых природных территориях могут проводиться мероприятия по охране и защите”». Но Правила авторы законопроекта не упоминают. В Правилах описаны мероприятия по инженерной защите участков ООПТ от опасных геологических процессов, которые можно осуществлять, не меняя правовой статус земель!

Пример

Местные органы власти при молчаливом согласии уполномоченных органов неоднократно нарушали Правила. В 2019 году из Иле-Алатауского национального парка в нескольких ущельях перевели в земли запаса 49,7 га для строительства селезащитных плотин. См. Постановление Правительства РК от 16 мая 2019 года № 293 «О переводе земель особо охраняемых природных территорий в земли запаса». Участки были предоставлены ГУ «Казселезащита» Комитета по чрезвычайным ситуациям Министерства внутренних дел Республики Казахстан.

8. В обосновании (порядковый номер 14) написано «Также, имеются частные объекты, построенные до создания ООПТ, но включенные в состав земель ООПТ. В этой связи, необходимо вывести земли населенных пунктов и сторонние объекты из состава земель ООПТ».

Не учтено то, что в согласно статье 8 «Компетенция Правительства Республики Казахстан» Закона РК от 15 июля 1997 года № 162-1 «Об особо охраняемых природных территориях» правительство определяло «порядок и сроки сноса (выноса) посторонних зданий, сооружений и объектов на особо охраняемых природных территориях, порядок и условия изъятия (выкупа) для государственных надобностей земельных участков в охранных санитарно-защитных и иных защитных зонах особо охраняемых природных территорий».

Исключение данных полномочий правительства из закона об ООПТ 2006 года и включение в полномочия правительства полномочий по переводу земель ООПТ в земли запаса и обратно привело к возникновению многочисленных конфликтов на землях ООПТ и в их охранных зонах[15]. В ряде стран мира частным собственникам разрешают сохранять свои владения внутри национальных парков, но при условии полного отказа от любой хозяйственной деятельности, то есть использовать объекты только для проживания.

9. Не учтено то, что предлагаемые изменения и дополнения могут увеличить коррупционные риски. Особенно при строительстве защитных сооружений от селей, лавин и оползней.

Пример

В ряде ущелий Иле-Алатауского ГНПП подобные сооружения были построены после незаконного размещения коттеджей, курортов и других якобы объектов туристической инфраструктуры, чтобы обеспечить их защиту.

В декабре 2020 года в Большом Алматинском ущелье, рядом с урочищем Аюсай, на территории, переведенной из Иле-Алатауского национального парка в земли запаса, началось строительство селезащитной плотины. Целесообразность ее сооружения вызывает большие сомнения хотя бы потому, что в технико-экономическом обосновании перевода земель в связи со строительством плотины говорится: «Строительство селезадерживающей плотины на реке Аюсай обеспечит инженерную защиту объектов народного хозяйства, расположенных ниже проектируемой плотины, и защиту жизни людей, находящихся в селеопасной зоне, а также продление срока службы (расположенного ниже по течению) существующего селехранилища. На защищаемой территории расположены объекты каскада Алматинских ГЭС, автодорога г.Алматы – санаторий “Алмаарасан”, а также построены и функционируют зоны отдыха, кафе и рестораны»[16]. Кафе и рестораны были построены на территории действующего национального парка с грубыми наращениями норм закона об ООПТ. На территории строительства полностью разрушена экосистема. Экосистемам, прилегающим к строительной площадке, нанесен ущерб, началась эрозия склонов, лишенных растительности.

В мае 2023 года Антикоррупционной службой по Алматинской области завершено расследование в отношении руководителей ГУ «Казселезащита». «Им инкриминировано получение взяток в крупном и особо крупном размерах на общую сумму 396 млн тенге от предпринимателей за подписание актов выполненных работ и общее покровительство»[17]. Где гарантия, что подобное «покровительство» не расцветет еще более пышным цветом после принятия изменений и дополнений?

10. Не учтено то, что согласно пункту 2 статьи 18 закона об ООПТ «ширина охранной зоны, которая устанавливается по границам земельных участков собственников и землепользователей или по естественным географическим рубежам и обозначается на местности специальными знаками, должна быть не менее двух километров». Утрата целостности территориями ООПТ и превращение ландшафтов в лоскутное одеяло крайне затруднит обозначение границ охранных зон на местности специальными знаками и соблюдение режима охранных зон. Это увеличит вероятность коррупционных манипуляций с земельными участками.

Пример

Охранная зона Иле-Алатауского ГНПП обозначена на местности специальными знаками со стороны Алматинской области. Со стороны города Алматы охранная зона не установлена.

11. Не учтено то, что водно-болотные угодья, горные районы, лесные районы являются экологически чувствительными районами. Поэтому любая планируемая деятельность в этих районах может оказать значительное воздействие на окружающую природную среду.

В соответствии с подпунктом b) пункта 1 статьи 6 Орхусской конвенции «1. Каждая Сторона:

1. b) в соответствии со своим национальным законодательством также применяет положения настоящей статьи к решениям по предлагаемым видам деятельности, не перечисленным в приложении I, которые могут оказывать значительное воздействие на окружающую среду».

В соответствии с пунктом 1 статьи 6 добавления III к Конвенции Эспо значительное вредное воздействие, в частности, определяется на основании одного или нескольких перечисленных ниже критериев:

(b) Размещение: Планируемые виды деятельности, которые осуществляются в особо чувствительных или важных с экологической точки зрения районах или в непосредственной близости от них (например, сильно увлаженные земли, определенные в рамках Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсарской конвенции), национальные парки, природные заповедники, зоны, представляющие особый научный интерес».

Следовательно, любое решение о строительстве в горных и лесных районах, на землях ООПТ должно приниматься на основе выводов ОВОС.

12. Не учтено то, что уполномоченные органы часто произвольно изменяют зонирования национальных парков (статья 45 закон об ООПТ).

Пример

«В 2007 г. Иле-Алатауский ГНПП занимал 199 703 га. Зона заповедного режима составляла 29% (57 786 га), зона экологической стабилизации — 11,5 % (23 280 га), зона туристской и рекреационной деятельности — 7,5% (14 991 га), зона ограниченной хозяйственной деятельности — 52% (103 646 га)».

В 2020 году, согласно документу «Отчет о деятельности Иле-Алатауского ГНПП  за  2019  год»,  площадь  Иле-Алатауского  ГНПП  составляет  199  202  га. Из них зона ограниченной хозяйственной деятельности 105 245 га – 52,8%. Это означает, что больше половины территории национального парка может быть переведено в категорию земель запаса!

Источник. Корректировка технико-экономического обоснования Иле-Алатауского государственного национального природного парка в части генерального плана развития инфраструктуры экологического туризма. ТОО «ТЕРРА-ПРИРОДА», Алматы, 2020, сс.10-11.

Замечания к статьям

Статья 23

Перевод земель особо охраняемых природных территорий в земли запаса создает угрозу их приватизации. То есть, создается «правовой механизм», путем использования которого можно обойти норму пункта 1 статьи 23 закона об ООПТ: «1. Земли особо охраняемых природных территорий, а также земельные участки иных категорий земель, занятые объектами государственного природно-заповедного фонда, принадлежат народу Казахстана и не подлежат отчуждению».

Приватизация земель запаса допускается. Таким образом внутри национальных парков можно будет создать частные владения, что усилит антропогенное воздействие на экосистемы парков и будет способствовать их дальнейшему разрушению. Посторонние землепользователи и арендаторы на землях ООПТ нарушают право доступа посетителей ООПТ к природным ресурсам.

Этот «механизм» увеличит коррупционные риски.

Предложение Экологического общества

Статья 23.

Отклонить все изменения, предлагаемые в статью 23.

Рекомендации Экологического общества

1. В случае действительного отсутствия альтернативных вариантов размещения хозяйственных объектов в ряде стран мира применяется долгосрочная или бессрочная аренда[18]. Она позволяет не выводить земли из состава ООПТ, но в то же время обязывает хозяйствующих субъектов минимизировать ущерб экосистемам при сооружении и эксплуатации хозяйственных объектов. В случае утраты этими объектами своего значения договоры аренды расторгаются и объекты демонтируются. Правовой статус земель остается прежним – земли ООПТ.
2. Внести изменения в статью 7 закона «Об особо охраняемых природных территориях», предоставив правительству полномочия для определения порядка и сроков сноса (выноса) посторонних зданий, сооружений и объектов на ООПТ, порядка и условий изъятия (выкупа) для государственных надобностей земельных участков в охранных зонах ООПТ.
3. Внести изменения в Экологический кодекс РК и закон об ООПТ, предусматривающие проведение обязательной ОВОС с участием общественности для любых видов деятельности, предполагаемых или планируемых на землях ООПТ республиканского значения.
4. Внести изменения в статью 193-1 «Стратегические объекты» Гражданского кодекса РК (Общая часть). Придать ООПТ республиканского значения статус стратегических объектов.
5. Внести изменения в Лесной кодекс и закон об ООПТ с целью ужесточить законодательство для обеспечения сохранности источников пресной воды и восстановления биоразнообразия.

© Экологическое общество «Зеленое спасение», 2023.

Подписи:
В.В.Крылов
С.Г.Куратов
Н.И.Медведева
А.Ж.Омарбекова
С.Г.Харитонова (Спатарь) 

[1] Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам лесного хозяйства и особо охраняемых природных территорий» (Инициированный депутатами), 2 июня 2023 года: https://www.parlam.kz/ru/mazhilis/post-item/36/16072.

[2] Из выступления депутата Мажилиса Парламента Бауржан Смагулов во время заседания. «Он отметил, что законопроект направлен на регламентацию вопроса перевода земель особо охраняемых природных территорий для строительства водохозяйственных сооружений и сооружений защиты от наводнений, оползней, снежных лавин. А также на решение проблем лесных поселков, включая всю их инфраструктуру, которые ошибочно были включены в состав особо охраняемых природных территорий при их создании».

Мажилис принял в работу законопроект по вопросам лесного хозяйства, 21 июня 2023 года: https://www.inform.kz/ru/mazhilis-prinyal-v-rabotu-zakonoproekt-po-voprosam-lesnogo-hozyaystva_a4078659.

[3] Приказ и.о. Министра сельского хозяйства Республики Казахстан от 1 сентября 2010 года № 558 «Об утверждении Правил разработки проектов естественно-научных и технико-экономических обоснований по созданию или расширению особо охраняемых природных территорий, а также корректировки технико-экономического обоснования» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 20 декабря 2022 года), пункты 25, 26 и 36.

[4] Леса на территории объектов всемирного наследия – поглотители углерода под воздействием стресс-факторов. ЮНЕСКО, ИМР и МСОП, 2023, с.27: https://portals.iucn.org/library/sites/library/files/documents/2021-034-Ru.pdf.

[5] Выписка из ПОСТАНОВЛЕНИЯ Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан 31 мая 2023 года город Астана (№6001-22-00-6ап/2159).

«Решение специализированного межрайонного административного суда города Алматы от 15 апреля 2022 года и постановление судебной коллегии по административным делам Алматинского городского суда от 7 сентября 2022 года по данному делу изменить.

В части отказа в иске о признании незаконным бездействия Акимата города Алматы по неустановлению охранной зоны вдоль границы Иле-Алатауского государственного национального парка и понуждении установить охранную зону судебные акты отменить с вынесением нового решения об удовлетворении иска.

Признать незаконным бездействие Акимата города Алматы по неустановлению охранной зоны вдоль границы Иле-Алатауского государственного национального парка.

Возложить на Акимат города Алматы обязанность установить охранную зону в соответствии с порядком, установленным статьей 18 Закона «Об особо охраняемых природных территориях».

В абзаце третьем резолютивной части решения слова «рассмотреть вопрос о предоставлении» заменить на «предоставить ответ на запрос от 28 октября 2021 года».

В остальной части судебные акты оставить без изменения.

Кассационную жалобу истца Экологическое общество «Зеленое спасение» удовлетворить».

[6] Доклад по результатам ВАКРа в сфере строительства предгорной зоны г.Алматы. 1 июля 2023. «Так, до сих пор не установлена 2-километровая охранная зона Иле-Алатауского национального природного парка»:

https://www.gov.kz/memleket/entities/anticorruption/documents/details/489622?lang=ru.

[7] Состояние лесов мира 2022. Лесохозяйственные стратегии развития как инструмент экологически сбалансированного восстановления и создания инклюзивной, жизнестойкой и устойчивой экономики. Рим, ФАО, 2022, с.5: https://doi.org/10.4060/cb9360ru.

[8] Леса на территории объектов всемирного наследия – поглотители углерода под воздействием стресс-факторов. ЮНЕСКО, ИМР и МСОП, 2023, с.9-11: https://portals.iucn.org/library/sites/library/files/documents/2021-034-Ru.pdf.

[9] Леса на территории объектов всемирного наследия…, с.27.

[10] Согласно пункту 3 статьи 2 Закона РК «Об особо охраняемых природных территориях»: «Имущественные отношения в области особо охраняемых природных территорий регулируются гражданским законодательством Республики Казахстан, если иное не предусмотрено настоящим Законом».

[11] Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть) (с изменениями и дополнениями по состоянию на 01.07.2023 г.), статья 191-1, пункты 1 и 2.

[12] Nature restoration law: https://environment.ec.europa.eu/topics/nature-and-biodiversity/nature-restoration-law_en#targets.

[13] Леса на территории объектов всемирного наследия…, с.27.

[14] Приказ и.о. Министра сельского хозяйства Республики Казахстан от 1 сентября 2010 года № 558 «Об утверждении Правил разработки проектов естественно-научных и технико-экономических обоснований по созданию или расширению особо охраняемых природных территорий, а также корректировки технико-экономического обоснования» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 20 декабря 2022 года), пункты 25, 26 и 36.

[15] См. Результаты мониторинга национальных парков Алматинской области в 2020-2021 годах (а также в 2017-219):  http://esgrs.org/?page_id=25995.

[16] Проект. Технико-экономическое обоснование перевода земель Иле-Алатауского государственного национального природного парка в земли запаса для строительства селезадерживающих сооружений. ТОО ЦДЗ и ГИС «Терра». Алматы, 2017, с.9.

[17] Антикор завершил расследование по делу Казселезащиты, 25 мая 2023 года: https://www.gov.kz/memleket/entities/anticorruption-zhetysu/press/news/details/561264?lang=ru.

[18] Canada National Parks Act. Act current to 2023-08-16. Park Lands, 15: https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/n-14.01/.

Комментарии Экологического общества «Зеленое спасение» к проекту закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам лесного хозяйства и особо охраняемых природных территорий» (смотрите файл в приложении). 

При подготовке материала была использована информация из открытых общедоступных интернет-источников. Ссылки на сайты даны на момент публикации материала.

На сайте Электронного правительства для обсуждения опубликован «Консультативный документ регуляторной политики по внесению изменений в законодательные акты в части подведения инженерной и дорожной инфраструктуры к объектам туризма, находящимся в государственных национальных природных парках»[1].

Экологическое общество «Зеленое спасение» считает, что предоставление акиматам полномочий для подведения инженерной и дорожной инфраструктуры к объектам туризма, находящимся в национальных парках, приведет к дальнейшему разрушению их экосистем. Экологическое общество подготовило замечания и опубликовало их на сайте Электронного правительства. Экологическое общество считает, что необходимо ужесточить законодательство об особо охраняемых природных территориях, и готовит предложения для депутатов парламента.

Замечания Экологического общества «Зеленое спасение»
(на примере ситуации в Алматинской области)

В «Консультативном документе регуляторной политики по внесению изменений в законодательные акты в части подведения инженерной и дорожной инфраструктуры к объектам туризма, находящимся в государственных национальных природных парках» не учтены следующие правовые, экологические и экономические факторы.

1. Целью создания Иле-Алатауского государственного национального природного парка (далее – Иле-Алатауский ГНПП), согласно Постановлению Правительства Республики, Казахстан от 22 февраля 1996 года №228 «О создании Иле-Алатауского государственного национального природного парка в Алматинской области», является «сохранение и восстановление уникальных природных комплексов Заилийского Алатау, имеющих особую экологическую, историческую, научную, эстетическую и рекреационную ценность»[2]. Уже в 1990 году в период создания Иле-Алатауского ГНПП специалисты предупреждали: «“Антропогенный пресс” обусловленный рекреационным и хозяйственным освоением территории Заилийского хребта может быть отрегулирован лишь организацией природного парка, так как устойчивость природных комплексов уже не выдерживает нагрузок»[3]. Подобные принципы лежат в основе создания и других заповедников и национальных парков Казахстана.

2. В условиях современного экологического кризиса сохранение экосистем и обеспечение прав человека на жизнь в благоприятной для его здоровья и благосостояния окружающей среде стало еще более актуальной задачей. Поэтому особо охраняемые природные территории (далее – ООПТ), прежде всего, надо рассматривать как источники жизненно важных экологических услуг, которые позволяют человечеству выживать. Это – обеспечение питьевой водой, чистым воздухом, смягчение последствий изменения климата, сохранение биоразнообразия.

3. Развитие туризма на ООПТ является второстепенной задачей и полностью зависит от состояния их экологических систем, а не от потребностей рынка. Экологические системы ООПТ Алматинской области, уже более пятидесяти лет подвергаются усиливающемуся антропогенному воздействию, что хорошо видно на примере растущего дефицита питьевой воды, сокращения площади ледников, загрязнения и истощения водных объектов, уничтожения дикоплодовых лесов, переноса алматинского смога на территории ООПТ[4].

4. Акиматы области и города Алматы практически не обеспечивают режим охранных зон ООПТ. Это является нарушением статей 10 и 18 закона «Об особо охраняемых природных территориях». Охранные зоны государственных природных заповедников, государственных национальных природных парков, государственных природных резерватов и государственных региональных природных парков создаются: «1. Для обеспечения особой охраны и защиты от неблагоприятного внешнего воздействия… с запрещением и (или) ограничением в пределах этих зон любой деятельности, отрицательно влияющей на состояние и восстановление экологических систем данных особо охраняемых природных территорий и находящихся на них объектов государственного природно-заповедного фонда».

Необеспечение режима охранных зон и их отсутствие ведет к загрязнению и разрушению экологических систем ООПТ.

5. Дальнейшее развитие туризма без учета современного экологического кризиса, экологических емкостей ООПТ, растущего антропогенного воздействия и необходимости компенсации ущерба, нанесенного и наносимого природе хозяйственной деятельностью, в немалой степени в результате развития туризма и незаконного захвата земель ООПТ, является недопустимым.

Необходимо также учитывать мировые тенденции, направленные на ограничение роста туризма в связи с его негативным влиянием на уровень жизни людей и состояние окружающей среды.

6. Казахстан не принял меры по восстановлению экосистем в связи с объявленным ООН Десятилетием по восстановлению экосистем (2021-2030 годы), Концепция сохранения биоразнообразия Казахстана не утверждена, при этом настойчиво продвигается идея о необходимости развития туризма.

7. Постепенное изъятие у Комитета лесного хозяйства и животного мира функций по управлению ООПТ путем изменения законодательства об ООПТ, ведет к тому, что Комитет утрачивает возможность адекватно осуществлять свою основную деятельность по сохранению и восстановлению уникальных природных комплексов.

Министерство культуры и спорта (Комитет индустрии туризма) и акиматы не заинтересованы в сохранении и восстановлении экосистем ООПТ.

8. Акиматы города Алматы и области продемонстрировали неспособность соблюдать режим охранных зон и управлять местными ООПТ. Природный парк «Медеу» практически полностью застроен и превратился в микрорайон. В роще Баума многие годы не могут навести порядок. Охранная зона Иле-Алатауского ГНПП до сих пор не установлена. Ущерб, нанесенный урочищу Кок-Жайляу в период незаконного строительства горнолыжного курорта, не возмещен до сих пор.

Агентство по противодействию коррупции опубликовало информацию о ситуации на прилегающих к Иле-Алатаускому ГНПП территориях[5]. Выявлены многочисленные правонарушения: застройщики сносят отдельные склоны гор, возводят незаконные строения, засыпают реки, устаивают свалки.

9. Подразделения акиматов в соответствии со своими административными полномочиям регулируют строительство (зданий, дорог, электросетей) на территориях ООПТ, ставя их в зависимость от акиматов.

10. Согласно пункту 3 статьи 15 закона «Об особо охраняемых природных территориях»: «Здания (строения и сооружения), историко-культурные и другие объекты недвижимости, расположенные на особо охраняемых природных территориях, передаются природоохранным учреждениям на праве оперативного управления». Однако на территории Иле-Алатауского ГНПП имеется множество строений, в том числе и объектов инфраструктуры, не переданных администрации национального парка на праве оперативного управления. Предоставление акиматам полномочий по подведению инженерной и дорожной инфраструктуры к объектам туризма, находящимся в национальных парках, приведет к еще большему хаосу и дальнейшему разрушению экологических систем ООПТ. В данном случае объектом туризма является ГНПП в целом, а полномочия акимата должны закончиться у его границы.

11. Развитие малого и среднего бизнеса нанесло и продолжает наносить серьезный ущерб экологическим системам ООПТ. Ущерб экологическим системам ООПТ от развития туризма, предоставления в аренду земельных участков, загрязнения бытовым и строительным мусором, незаконного строительства дорог, коттеджей, курортов, ресторанов, плотин[6], фрагментации экосистем не подсчитывается и не компенсируется.

12. Заявление авторов Консультативного документа о создании новых рабочих мест носит спекулятивный характер. Новые рабочие места необходимо создавать в самих ООПТ, организуя рейнджерские службы и туристические отделы. Развитие малого и среднего бизнеса может успешно осуществляться в охранных зонах, которые в настоящий момент стали территориями массовой жилой застройки и утрачивают ценность с точки зрения развития туризма.

«Повсеместно растущий спрос на посещение особо охраняемых природных территорий», о котором говорят авторы Консультативного документа, демонстрирует то, что массовая приватизация земель, в том числе и в охранных зонах ООПТ, сильно сократила количество рекреационных ресурсов ранее доступных для населения.

13. Отсутствие четкой политики развития ООПТ, бессистемное управление ООПТ, неправомерное вмешательство акиматов в основную деятельность ООПТ республиканского значения препятствуют соблюдению Казахстаном норм международных природоохранных конвенций о Биологическом разнообразии, о Всемирном наследии и других.

Выводы.

В условиях современного экологического кризиса необходимо:

— усилить защиту ООПТ и ужесточить ответственность за разрушение их экосистем и нарушение законодательства об ООПТ;

— существенно ограничить развитие туризма на ООПТ республиканского значения;

— изъять у акиматов все полномочия, позволяющие им вмешиваться в деятельность ООПТ республиканского значения;

— передать эти полномочия Министерству экологии и природных ресурсов и Комитету лесного хозяйства и животного мира;

— увеличить финансирование ООПТ и ликвидировать их финансовую зависимость от «доброй воли» местных бизнесменов и акиматов;

— в соответствии со статьей 15 закона «Об особо охраняемых природных территориях» передать все здания (строения и сооружения), историко-культурные, объекты инфраструктуры и другие объекты недвижимости, расположенные на ООПТ, администрациям ООПТ на праве оперативного управления;

— разработать эффективный механизм компенсации ущерба, наносимого природе хозяйственной деятельностью на ООПТ и в их охранных зонах;

— вывести посторонних собственников и арендаторов с земель ООПТ республиканского значения;

— разработать и утвердить нормативы для развития инфраструктуры ООПТ, так как инфраструктура ООПТ существенно отличается от инфраструктуры населенных пунктов, которая находится в ведении акиматов;

— ускорить включение Иле-Алатауского ГНПП и других ООПТ республиканского значения в список Всемирного наследия ЮНЕСКО;

— разработать и принять меры по восстановлению экосистем в соответствии с целями объявленного ООН Десятилетия по восстановлению экосистем (2021-2030 годы), утвердить Концепцию сохранения биоразнообразия Казахстана.

© Экологическое общество «Зеленое спасение», 2023.

[1] Консультативный документ регуляторной политики по внесению изменений в законодательные акты в части подведения инженерной и дорожной инфраструктуры к объектам туризма, находящимся в государственных национальных природных парках: https://legalacts.egov.kz/npa/view?id=14555921.

[2] Постановление Правительства Республики Казахстан от 22 февраля 1996 года №228 «О создании Иле-Алатауского государственного национального природного парка в Алматинской области»:

«В целях сохранения и восстановления уникальных природных комплексов Заилийского Алатау, имеющих особую экологическую, историческую, научную, эстетическую и рекреационную ценность, Правительство Республики Казахстан постановляет:

1. Принять предложение Комитета лесного хозяйства, Национальной академии наук Республики Казахстан, согласованное с Министерством сельского хозяйства, Министерством экологии и биоресурсов, Министерством финансов, Министерством юстиции Республики Казахстан, Государственным комитетом Республики Казахстан по земельным отношениям и землеустройству, акимом Алматинской области, о создании в ведении Комитета лесного хозяйства Республики Казахстан Иле-Алатауского государственного национального природного парка на базе Заилийского лесохозяйственного объединения указанного Комитета и Тургенского плодового механизированного лесхоза Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан.
2. Предоставить Иле-Алатаускому государственному национальному природному парку в постоянное землепользование земельные участки из земель землепользователей Каскеленского, Талгарского и Енбекшиказахского районов, общей площадью 164450 га согласно приложению 1 и отнести их к категории защитности — «леса национальных природных парков»».

[3] ТЭО планировки Заилийского государственного природного национального парка. Алма-Ата, 1990, КАЗГИПРОГРАД, книга 1, с.11. 

[4] В Аксайском,  Каскеленском ущельях построены водозаборы, часть территории Иле-Алатауского ГНПП переведена в земли запаса. В прессе опубликованы многочисленные материалы о нехватке воды в Алматинской области.

[5] Антикор выявил ряд нарушений в сфере земельных отношений г.Алматы, 24 апреля: https://www.gov.kz/memleket/entities/anticorruption/press/news/details/543249?lang=ru.

[6] Антикор завершил расследование по делу Казселезащиты, 24 мая 2023 года: https://www.gov.kz/memleket/entities/anticorruption/press/news/details/560867?directionId=1179&lang=ru.