Экологическое общество «Зеленое спасение» подготовило Замечания на действующий Закон РК «Об особо охраняемых природных территориях» и проект Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам растительного и животного мира», внесенный на рассмотрение Мажилиса Парламента Республики Казахстан в соответствии с постановлением Правительства Республики Казахстан от 31 мая 2016 года № 320.
26 октября 2016 года эти замечания были направлены Президенту Республики Казахстан, Председателю Комитета по аграрным вопросам, природопользованию и развитию сельских территорий Сената Парламента Республики Казахстан, Председателю Комитета по вопросам экологии и природопользованию Мажилиса Парламента Республики Казахстан, Премьер-министру Республики Казахстан, Министру сельского хозяйства Республики Казахстан и Председателю Комитета лесного хозяйства и животного мира Республики Казахстан.
Смотрите ниже пояснения к замечаниям, а также:
- Сопроводительное письмо к замечаниям;
- Замечания на проект Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам растительного и животного мира», внесенный на рассмотрение Мажилиса Парламента Республики Казахстан в соответствии с постановлением Правительства Республики Казахстан от 31 мая 2016 года № 320;
- Сравнительная таблица;
- ФОТОПРИЛОЖЕНИЯ к замечаниям;
- Слайд-фильм «Национальные парки в опасности».
* * *
В нашем государстве слово «закон» не любят. Ведь закон является досадным препятствием на пути коммерческого освоения последних нетронутых природных ресурсов. Поэтому законодательство постоянно пытаются подстроить под интересы природопользователей. Не составляет исключения и закон «Об особо охраняемых природных территориях». Его за десятилетний период существования подправляли 16 раз!
Чем плох закон, и почему он не защищает национальные парки?
Начнем с того, что наше государство, которое провозгласило переход к «зеленой экономике», не имеет ни экологической политики, ни политики сохранения биологического разнообразия, ни политики рационального использования водных ресурсов, ни политики развития туризма.
Зато имеет экологическое законодательство без ясных и строгих правовых установок; его безобразное соблюдение; исполнительные органы власти, капитулирующие перед «влиятельными» природопользователями; суды, заглядывающие в рот исполнительным органам. И, конечно же, – амбиции, не имеющие границ. Как результат – природная среда основательно загрязнена и разрушена.
Наши рыночные фундаменталисты пророчат нашествие миллионных полчищ туристов, которые нагрянут в наши города и села, принося вожделенные миллиардные прибыли, расцвет рыночной экономики, воплощение казахстанской мечты. Увы, наши прожектеры забывают о том, что рынок – это, прежде всего, четкие законы, которые не только пишут, но и соблюдают.
В нашем государстве слово «закон» не любят, не переваривают словосочетание «соблюдение законов». У нас на первом месте менталитет. И если менталитет противоречит закону, закон не соблюдают или меняют. Частота изменения законов прямо пропорциональна скорости ментальных трансформаций у «влиятельных» природопользователей и обратно пропорциональна величине прибыли. Упала прибыль, жди изменений, которые должны компенсировать ее падение!
Не составляет исключения и закон «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – ООПТ). Он является досадным препятствием на пути коммерческого освоения последних нетронутых природных ресурсов: горных лесов, долин рек, берегов озер, ценных видов животных и растений.
Так как полностью игнорировать закон пока не удается, то используется метод внесения поправок и дополнений в существующее законодательство. За десятилетний период существования закона об ООПТ его подправляли 16 раз! В июне 2016 года в Мажилис Парламента Республики Казахстан поступил очередной проект закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам растительного и животного мира». Целью проекта является дальнейшее «улучшение» законодательства, в том числе и закона «Об особо охраняемых природных территориях». И в данном случае на классический вопрос: «Кому это выгодно?» есть абсолютно ясный ответ. Тому, кто получает прибыль от освоения (читай разрушения) оставшихся нетронутых уголков природы.
Кому принадлежат национальные парки?
Как известно для организации любой деятельности необходима земля. Кому же она принадлежит в национальных парках? На первый взгляд, вопрос кажется абсурдным. Ведь в законе четко указано, что «земли особо охраняемых природных территорий, а также земельные участки иных категорий земель, занятые объектами государственного природно-заповедного фонда, находятся в государственной собственности и не подлежат отчуждению» (1). Причем далее однозначно подчеркивается, что «изъятие земель особо охраняемых природных территорий не допускается». Заповедники и национальные парки являются ООПТ республиканского значения (2), собственником которых является правительство (3), а управление поручено Комитету лесного хозяйства и животного мира (далее – Комитет) (4).
Но это на первый взгляд! В пункте 2 статьи 23 говорится, что «перевод земель особо охраняемых природных территорий (в иные категорий земель – прим. автора) не допускается, за исключением случаев перевода в земли запаса для строительства и функционирования объектов туризма…» и прочего. То есть, из категории самых ценных земель участки национального парка можно перевести в менее ценные, у которых даже нет собственника (5). А раз нет собственника, их можно приватизировать по решению местных исполнительных органов! Но это противоречит другой статье закона об ООПТ, согласно которой «перевод особо охраняемых природных территорий из категории «республиканского значения» в категорию «местного значения» не допускается» (6).
Прекрасная иллюстрация к известному афоризму: «Если нельзя, но очень хочется, то можно!» Правда, в законе делается оговорка. Не все участки можно переводить, а только те, на которых установлен режим ограниченной хозяйственной деятельности (7). Но об этом – ниже.
Так кому же все-таки принадлежат земли национальных парков?
Арендная приватизация
Наиболее простой формой приватизации земель национальных парков является аренда. Правда, специалисты Комитета готовы поклясться на Экологическом кодексе, что аренда не предусмотрена законом об ООПТ, и приводят при этом «железный» аргумент: «Вы ничего не понимаете!» Слова «аренда» в законе действительно нет. Точнее, оно в нем было, но после очередного «улучшения» закона в 2012 году его заменили термином краткосрочное и долгосрочное «пользование» (8).
Чтобы прояснить этот вопрос, обратимся к Земельному кодексу. В пунктах 1 и 2 статьи 35 говорится: «1. Земельный участок может быть предоставлен гражданам и юридическим лицам на праве временного возмездного землепользования (аренды) или на праве временного безвозмездного землепользования. 2. …Право временного возмездного землепользования (аренды) может быть краткосрочным (до 5 лет) и долгосрочным (от 5 до 49 лет)…». Итак – возмездное землепользование и есть аренда. Поэтому неуклюжая замена понятия «аренда» в законе об ООПТ не меняет сути заключаемой сделки.
Официально предоставление земли в аренду-пользование осуществляется для организации туристской и рекреационной деятельности физическими и юридическими лицами, при наличии у них лицензии на туроператорскую деятельность, к примеру, на 49 лет (9). В этом случае используется прием, известный еще со времен Ходжи Насреддина. За 49 лет или земли парка окончательно разворуют, или законы поменяют. А пока аренда действует, арендатор – фактический частный собственник! И территории национальных парков «оккупируются»: обрастают заборами, свалками, платными полянами, парковками, шашлычными…
Памятники дворцовой архитектуры в национальных парках
Взятые в аренду-пользование земли, разумеется, берутся не для безвозмездного любования цветочками или бабочками. Кроме вышеперечисленных объектов на них словно грибы растут дворцы и шикарные коттеджи. Невольно возникает вопрос, неужели арендаторы, так любят туристов и сооружают эти «шедевры» дворцовой архитектуры, только чтобы переманить клиентов у соседей арендаторов?
При ближайшем рассмотрении становится ясно, что туристы тут ни при чем. Дворцы строят для личных целей. Видимо, эти арендаторы и являются инициаторами поправок в закон об ООПТ, разрешивших аренду и строительство в национальных парках. Для официального оправдания «дворцового движения» его отцы-основатели ввели в закон новую специальную статью 46-1 «Строительство объектов на участках государственных национальных природных парков, предоставленных в пользование для осуществления туристской и рекреационной деятельности». В статью подпустили правового тумана, чтобы придать ей хотя бы внешнее сходство со статьей закона об ООПТ, и прикрыть вуалью законности и общественной выгоды откровенные корыстные интересы застройщиков. Сухим юридическим языком утверждается, что строительство на участках национальных парков планируется производить на основании разрешения уполномоченного органа и по проектной документации, разработанной в соответствии с эскизом, согласованным с ним. Разрешение должно выдаваться уполномоченным органом (какая синекура!).
После окончания срока аренды ее можно продлить. Физические и юридические лица обязаны обеспечивать сохранность объектов государственного природно-заповедного фонда и охранять окружающую среду.
А последний пункт статьи 46-1 звучит почти как лозунг Великой французской революции: «Демонтаж и удаление объектов строительства с участков (в случае если срок аренды закончился и она не продлена – прим. автора) должны осуществляться физическими и юридическими лицами…». Мир паркам, война дворцам! Как будет реализоваться это требование закона? Ведь дворцы строят не для того, чтобы их сносили. Налицо еще одна правовая туманность.
Ситуация усугубляется еще и тем, что из-за некачественного строительства некоторые «дворцы» разваливаются сами по себе, «украшая» национальные парки далеко не живописными руинами. Их творцы-арендаторы не торопятся осуществлять демонтаж и удаление развалин, не спешат обеспечивать сохранность объектов государственного природно-заповедного фонда и охранять окружающую среду. Видимо ждут, когда закончится 49-летний период!
Ограниченная хозяйственная деятельность с неограниченными последствиями
Другим изобретением наших законотворцев является понятие «ограниченная хозяйственная деятельность» на территориях национальных парков. Разумеется, что обслуживание туристов и природоохранные мероприятия уже являются хозяйственной деятельностью и она необходима. Но давайте пристальнее посмотрим на особенности – в понимании авторов закона – ограниченной хозяйственной деятельности государственных национальных природных парков. Именно так называется статья 47 закона об ОППТ.
В рамках ограниченной хозяйственной деятельности разрешено многое, очень многое! Побочное лесное пользование, ограниченная пастьба скота (200, 1000, 10000 голов?), мараловодство, сенокошение, любительский сбор грибов, плодов и ягод, проведение санитарных рубок, рубок ухода (за исключением проходных рубок), переработка полученной при этом древесины, кочевое пчеловодство с использованием передвижных ульев. К этому надо прибавить сооружение водоводов, гидроэлектростанций, канатных дорог, линий электропередач (включая высоковольтные), парковок, шлагбаумов. Ну, а где столько «свобод», там и масса нарушений. То строительство в заповедных зонах национальных парков, то застройка берегов рек таким образом, что посетители не могут подойти к берегу на протяжении километров, то автогонки по руслам горных рек, то полеты на частных вертолетах над Алматинским заповедником, то раскаты хард-рока над Долиной замков в Чарынском каньоне.
Если принять во внимание, что по состоянию на 2012 год 51,9% земель Иле-Алатауского национального парка были переведены в зону подобной ограниченной хозяйственной деятельности (10) и могут быть сданы в аренду, то впору переименовывать ее в зону неограниченной хозяйственной деятельности. Иными словами, более половины территории национального парка может быть потеряна для подавляющего большинства диких животных. Вот вам и ограниченная деятельность! Намного ли лучше обстоят дела в других национальных парках?
Конвенции, которые мы попираем!
Международные договоры у нас не жалуют так же, как и национальное законодательство. От чиновников нередко можно услышать: «Что вы все про договоры, да про конвенции?» В первые годы независимости их подписывали, видимо, не задумываясь о том, что международные обязательства придется выполнять, а не только по «заграницам» с миссиями ездить.
В пункте 4 статьи 2 закона об ООПТ указано, что «если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Законе, то применяются правила международного договора». Но этим «применение» международного права и ограничивается, несмотря на то, что его приоритет установлен и Конституцией Республики Казахстан (статья 4, пункт 3), Экологическим кодексом РК (статья 2, пункт 2), Лесным кодексом РК (статья 1, пункт 3), ГПК РК (статья 2, пункт 3) и другими законами.
Какие же требования международного права не учтены в законе об ООПТ? В нем вообще не оговаривается статус ООПТ, включенных в Список всемирного наследия ЮНЕСКО, Список водно-болотных угодий международного значения и других территорий, на которые распространяется действие международных соглашений, ратифицированных Республикой Казахстан (11). А это значит, что все вышеперечисленные метаморфозы с землей национальных парков могут случиться и в пределах ООПТ, внесенных, например, в Список всемирного наследия. А почему бы не арендовать на 49 лет кусочек национального парка, включенного в Список и не открыть ресторан с поэтическим названием «Всемирное наследие»? Звучит!
В Иле-Алатауском национальном парке, внесенном в предварительный перечень объектов Республики Казахстан, которые планируется номинировать в Список всемирного наследия (12), аренда уже стала нормой! А не станет ли она непреодолимым препятствием для включения парка в Список всемирного наследия? Иными словами наши «влиятельные» природопользователи предпочитают получать прибыль здесь и сейчас, но не инвестировать в какой-то мифический объект всемирного наследия.
В законе об ООПТ не учтен и отечественный правовой опыт. С 1992 года (!) в стране действует закон «Об охране и использовании объектов историко-культурного наследия» (13). Памятники истории и культуры в целях эффективной организации учета и охраны разделены на три категории: международного, республиканского и местного значения. К памятникам международного значения относятся объекты, в частности, включенные в Список всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО. Почему в течение более двадцати лет не использован этот опыт?!
В законе об ООПТ не применены и положения Конвенции о биологическом разнообразии. В частности, оставлено без внимания то, что «основным условием сохранения биологического разнообразия является сохранение in-situ (на месте – прим. автора) экосистем и естественных мест обитания, поддержание и восстановление жизнеспособных популяций видов в их естественных условиях» (14). Эти пробелы в законе порождают, в свою очередь, удивительные инициативы ученых помощников наших «влиятельных» природопользователей. Они предлагают пересаживать краснокнижные виды растений из их естественных мест обитания, разрушая естественные экологические системы, в отведенные для них «резервации», только на том основании, что кому-то приглянулась земелька, на которой они произрастают.
О сохранении мест обитания краснокнижных растений упоминается лишь в статье 339 Уголовного кодекса РК, в которой говорится: «Незаконные добывание, приобретение, хранение, сбыт, ввоз, вывоз, пересылка, перевозка или уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов растений или животных, их частей или дериватов, … а равно уничтожение мест их обитания наказываются…». Ну, хоть здесь не забыли!
Зато, какую богатую почву создают вышеперечисленные черные дыры в законе для всевозможных спекуляций на тему о развитии экологического туризма.
Спасительная энергия бездействия
Почему же при подобной правовой анархии национальные парки еще не исчезли в Казахстане? Потому, что разбитые дороги, разрушенные мосты, размытые тропы, отсутствие карт и указателей на местности, незаконные захваты земель, вездесущие шлагбаумы иногда, как это ни парадоксально, имеют и позитивную сторону.
Как тут не вспомнить опыт жителей города Глупова (15). Ведь именно они впервые в истории применили «энергию бездействия». В нашем случае «энергии действия» «влиятельных» природопользователей, чиновники «с большою находчивостью противопоставили энергию бездействия», противопоставив им вышеперечисленные безобразия. Энергия действия пока еще берет верх над энергией бездействия. Но тенденция набирает силу и ряд ущелий массового советского туризма теперь настолько забыты и заброшены, что согласно компетентному мнению ученых, в них даже вернулись снежные барсы.
Что необходимо изменить в законе?
«Эффективная защита окружающей среды требует ясных и строгих правовых установок» (16). Эта прописная истина неугодная нашим «влиятельным» природопользователям и коррумпированным чиновникам дает исчерпывающий ответ на поставленный вопрос. Руководствуясь логикой свиньи под дубом (17), они думают только о том, что хочется им кушать. Экологические, социально-экономические, научные, культурные выгоды, получаемые обществом от наличия нетронутых природных территорий, их не интересуют.
Ради получения сиюминутных прибылей и были внесены в закон об ООПТ сотни поправок. А будет ли работать такой закон? Их это тоже не волнует, это неважно. Важно, что их интересы учтены.
Можно привести еще множество подтверждений несоответствия закона об ООПТ требованиям международного и национального законодательства, но суть проблемы становится ясной из вышеприведенного обзора. В современном виде закон об ООПТ является памятником беззакония, разрушения ООПТ и государственной системы защиты природы. Чтобы реально улучшить ситуацию, нужны существенные изменения законодательства, а не правовой макияж.
Необходимо разработать политику Республики Казахстан в области охраны и развития ООПТ в соответствии с международными природоохранными конвенциями, ратифицированными Республикой Казахстан. Придать ей статус нормативного правового акта обязательного для исполнения всеми государственными органами, другими юридическими и физическими лицами.
Привести природоохранное законодательство Республики Казахстан в соответствие с требованиями международных конвенций.
Ввести в закон положения об особом статусе ООПТ, включенных в Список всемирного наследия ЮНЕСКО и Список водно-болотных угодий международного значения, а также других территорий, на которые распространяется действие иных международных соглашений, ратифицированных Республикой Казахстан.
Разработать положение о защите экосистем, естественных мест обитания и сохранении жизнеспособных видов в естественных условиях.
Необходимо вывести за границы ООПТ республиканского значения всех сторонних земельных собственников, запретить аренду земельных участков (18).
И главное. Само понятие «национальные парки» подразумевает не только то, что они принадлежат нации, но и то, что широкие круги общественности имеют право и должны участвовать в их создании, управлении, охране и использовании на благо живущих и будущих поколений, а не ради прибылей кучки «влиятельных» природопользователей.
* * *
1. Закон «Об особо охраняемых природных территориях» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 04.12.2015 г.), ст.23, п.1.
2. Там же, ст.14, п.1.
3. Там же, ст.7, п.2. «К компетенции Правительства Республики Казахстан относятся: …
2) право владения, пользования и распоряжения особо охраняемыми природными территориями и объектами государственного природно-заповедного фонда республиканского значения».
4. Положение о Комитете лесного хозяйства и животного мира Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан. Утверждено приказом Министра сельского хозяйства Республики Казахстан от 5 июня 2015 года № 18-5/520. Ст.2, п.14, пп.40. Комитет «осуществляет руководство особо охраняемыми природными территориями, находящимися в его ведении, обеспечение проведения их охраны, защиты и восстановления, а также научных исследований».
5. Земельный кодекс Республики Казахстан (с изменениями и дополнениями по состоянию на 30.06.2016 г.), ст.137, п.1: «Землями запаса являются все земли, не предоставленные в собственность или землепользование, находящиеся в ведении районных исполнительных органов».
6. Закон «Об особо охраняемых природных территориях», пп.2, п.6, ст.14.
7. Там же, п.2, ст.23.
8. Там же, ст.46.
9. Там же.
10. Проект. Корректировка технико-экономического обоснования Иле-Алатауского государственного национального природного парка в части функционального зонирования и генерального плана развития инфраструктуры. Алматы – 2013, с.8. «В соответствии с выше названным проектом 2012 года соотношение площадей функциональных зон в Иле-Алатауском ГНПП общей площадью 199 673,5 га выглядит следующим образом:
• Зона заповедного режима (режим охраны заповедный) – 57786 га (28,94 %);
• Зона экологической стабилизации (режим охраны заповедный с некоторыми допущениями по научной деятельности и рекреации) — 23 280 га (11,7%);
• Зона туристской и рекреационной деятельности (режим охраны заказной) — 14991 га (7,5 %),
• Зона ограниченной хозяйственной деятельности (режим охраны заказной) — 103 616,5 га (51,9%).
Таким образом, заповедным режимом охраны на территории парка в настоящее время охвачено 80 601,5 га или 40,4% от общей площади территории парка».
11. Закон «Об особо охраняемых природных территориях», ст.14.
12. World Heritage Convention: http://whc.unesco.org/en/tentativelists/1681, (10.10.2016).
13. Закон Республики Казахстан от 2 июля 1992 года «Об охране и использовании объектов историко-культурного наследия» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 29.03.2016 г.).
14. Конвенция о биологическом разнообразии: https://www.cbd.int/doc/legal/cbd-ru.pdf.
Преамбула.
Неучтены и положения статьи 8 «Сохранение in-situ».
«Каждая Договаривающаяся Сторона, насколько это возможно и целесообразно:
…
d) содействует защите экосистем, естественных мест обитания и сохранению жизнеспособных популяций видов в естественных условиях; …
f) принимает меры по реабилитации и восстановлению деградировавших экосистем и содействует восстановлению находящихся в опасности видов, в частности, посредством разработки и осуществления планов и других стратегий рационального использования».
15. Салтыков-Щедрин М.Е. История одного города.
16. Джон Гелбрейт. Экономические теории и цели общества. М. – 1979, с.361.
17. Крылов И.А. Свинья под дубом (басня).
18. Полный текст замечаний к закону «Об особо охраняемых природных территориях» см. здесь: Полный текст замечаний к закону «Об особо охраняемых природных территориях» см. здесь: http://esgrs.org/?p=1376.