Наша позиция относительно аренды земельных участков особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ) остается неизменной со времени появления этого положения в законодательстве Республики Казахстан.
Аренда противоречит целям национальных парков.
Мы против аренды земли в национальных парках, потому что подобная практика противоречит их целям и задачам. Национальный парк является территорией, на которой охрана экологических систем сочетается с туризмом(1), а не наоборот. В Алматинской области значение национальных парков возрастает в связи с тем, что они являются основными и надежными «поставщиками» качественной воды и чистого воздуха для миллионов людей.
Закон «Об особо охраняемых природных территориях» 1997 года при всех его недостатках не допускал аренду и перевод земель ООПТ в другие категории. Он предусматривал выведение из границ национальных парков посторонних земельных собственников.
Принятый 7 июля 2006 года новый закон «Об особо охраняемых природных территориях» заметно ухудшил правовую основу функционирования национальных парков, аккумулировав самые противоречивые положения предшествующего закона и добавив новые. В пункте 2 статьи 46 нового закона «Об особо охраняемых природных территориях» говорится: «Для обеспечения регулируемого туризма и рекреации государственные национальные природные парки в соответствии с генеральным планом развития инфраструктуры на основе договора аренды могут предоставлять в зонах туристской, рекреационной и ограниченной хозяйственной деятельности физическим и юридическим лицам земельные участки, как с существующей инфраструктурой, так и для строительства новой».
В 2012 понятие «аренда» в указанной статье было заменено на более аморфное определение «краткосрочное пользование на срок до 5 лет и в долгосрочное пользование на срок до 49 лет». Но от этого новшества суть не изменилась, так как в пункте 1 статьи 35 Земельного кодекса говорится: «Земельный участок может быть предоставлен гражданам и юридическим лицам на праве временного возмездного землепользования (аренды) или на праве временного безвозмездного землепользования»(2). Иными словами, аренда – это предоставление земли во временное пользование за плату. Статья 37 Земельного кодекса так и называется «Право временного возмездного землепользования (аренды)».
На 2012 год 51,9% земель Иле-Алатауского национального парка были переведены в зону ограниченной хозяйственной деятельности, то есть могут быть сданы в аренду(3).
Иными словами на большей части парка нет условий для сохранения естественных экологических систем, зато создана благодатная почва для разрушения естественных экологических систем, имеющих особую ценность в качестве среды обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения ценных видов животных и растений. Наши законодатели, видимо, забыли, что согласно Земельному кодексу есть такая категория как «земли особо охраняемых природных территорий», но нет категории «земли, отданные арендаторам»!
Арендаторы ухудшают экологическую ситуацию в национальном парке.
Так как аренда не соответствует целям и задачам национальных парков, возникает вопрос, какие «плоды» она принесет особо охраняемым природным территориям?
Дикий капитализм – дикие арендаторы. Таков итог десятилетнего опыта аренды земель в национальных парках Алматинской области. Только на территории Иле-Алатауского национального парка – десятки заброшенных земельных участков «украшенных» руинами и свалками. Высокие заборы, скрывающие особняки, перекрывают туристские тропы, многочисленные рекламные щиты нарушают визуальную привлекательность пейзажей. Для строительства кафе, ресторанов и прочих «туристических» объектов арендаторы отвоевывают у природы землю, уничтожая естественную растительность, и украшают свои шедевры зелеными насаждениями, чужеродными для данного региона. Все эти «чудеса» творятся несмотря на то, что в пункте 1 статьи 46 закона «Об особо охраняемых природных территориях» говорится, что: «Туристская и рекреационная деятельности в государственных национальных природных парках осуществляются непосредственно государственными национальными природными парками, физическими и юридическими лицами при наличии у них лицензии на туроператорскую деятельность».
Какую ответственность несет арендатор?
Каким же образом выдаются лицензии? Проверяет ли кто-нибудь деятельность арендаторов? Учитывается ли особая уязвимость и хрупкость горных экосистем, наличие краснокнижных растений и животных? Какие меры должны быть приняты в отношении нерадивых арендаторов, не просто нарушающих закон, но уничтожающих объекты природно-заповедного фонда? Об этом закон говорит лишь вскользь: «Нарушение законодательства Республики Казахстан в области особо охраняемых природных территорий влечет ответственность, установленную законами Республики Казахстан» (статья 83). Действительно, в Кодексе об административных нарушениях имеется статья 369, предусматривающая наказание за нарушение сроков возврата временно занимаемых участков лесного фонда и особо охраняемых природных территорий(4). В Уголовном кодексе есть статья 342, предусматривающая наказание за нарушение режима особо охраняемых природных территорий, в частности, за умышленное повреждение или уничтожение объектов государственного природно-заповедного фонда(5). Но ни слова о нарушении условий аренды!
Правда, есть еще статья 93 Земельного кодекса, предусматривающая принудительное изъятие у собственника и землепользователя земельного участка, используемого с нарушением законодательства Республики Казахстан. Но, к счастью для арендаторов, Земельный кодекс не регулирует отношения по использованию и охране лесов, растительности, животного мира, объектов окружающей среды, имеющих особую экологическую, научную и культурную ценность, особо охраняемых природных территорий(6). Таким образом, безнаказанность гарантирована! И неважно, насколько велик ущерб, нанесенный природе и человеку.
Вместо того, чтобы остановить разрушительную деятельность арендаторов уполномоченные органы предпринимают новые шаги для того, чтобы арендаторы чувствовали себя еще вольготнее. Для «оптимизации туристско-рекреационной деятельности нацпарка и упорядочивания планирования объектов инфраструктуры для обеспечения сохранения экосистем» проводится корректировка технико-экономического обоснования(7) Иле-Алатауского государственного национального природного парка(8). В «Правилах осуществления туристической и рекреационной деятельности в национальных природных парках…» без тени сомнения указывается: «Туристская и рекреационная деятельность в национальных парках осуществляется путем строительства и эксплуатации рекреационных центров, гостиниц, кемпингов, музеев и других объектов обслуживания туристов, проведения любительского (спортивного) рыболовства, организацией туристских маршрутов, троп, устройством бивачных стоянок и смотровых площадок с учетом норм рекреационных нагрузок, в зонах туристской и рекреационной деятельности, ограниченной хозяйственной деятельности» (пункт 3)(9).
Только вдумайтесь в эту формулировку! На 51% территории национального парка разрешена подобная туристическая ограниченная хозяйственная деятельность! Это нормальная рекреационная нагрузка? Это сохранение естественных экосистем? Это устойчивое развитие и устойчивый туризм?
В отличие от наших уполномоченных органов Всемирная туристическая организация придерживается других принципов.
«Все участники туристского процесса обязаны охранять природную среду и ресурсы в целях обеспечения здорового, поступательного и устойчивого экономического роста на благо равноправного удовлетворения потребностей и устремлений сегодняшних и завтрашних поколений» (статья 3, пункт 1)(10).
И далее: «Следует планировать объекты туристкой инфраструктуры и виды туристской деятельности таким образом, чтобы обеспечивать защиту природного наследия, которое составляют экосистемы и биологическое разнообразие, а также охранять виды дикой фауны и флоры, которым грозит исчезновение; участники туристского процесса, и особенно профессионалы сферы туризма, должны соглашаться с установлением определенных ограничений и пределов на деятельность, которую они осуществляют в особо уязвимых местах – зоны пустынь, полярные и высокогорные районы, прибрежные зоны, тропические леса и влажные зоны, которые подходят для создания природных парков или охраняемых заповедников» (статья 3, пункт 4).
Очень показательна последняя фраза: «…которые подходят для создания природных парков или охраняемых заповедников» (! – автор), не говоря уже о существующих национальных парках. Но мнение международных организаций для арендаторов не указ!
Аренда земельных участков ООПТ – запрещена законом.
Национальное законодательство тоже не указ нашим уполномоченным органам и арендаторам. Аренда земельных участков особо охраняемых природных территорий не предусмотрена Земельным кодексом, более того, запрещена! В подпункте 3 пункта 1 статьи 34 Земельного кодекса указано: «На праве постоянного землепользования предоставляются земельные участки следующим государственным землепользователям… юридическим лицам, осуществляющим землепользование на землях особо охраняемых природных территорий». То есть администрации национальных парков получили право на постоянное землепользование. Они не собственники земли! Это подтверждается и в пункте 2 статьи 15 закона «Об особо охраняемых природных территориях»: «Природоохранным учреждениям земельные участки предоставляются на праве постоянного землепользования»(11).
Именно поэтому в подпункте 4 пункта 2 статьи 33 Земельного кодекса указано: «Не допускается совершение сделок землепользователями в отношении права землепользования на землях: … особо охраняемых природных территорий, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения»! И в данном случае арендаторам не повезло! В отличие от отношений по использованию и охране лесов, растительности, животного мира, объектов окружающей среды, имеющих особую экологическую, научную и культурную ценность, особо охраняемых природных территорий имущественные, отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются Земельным кодексом(12). Поэтому пункт 2 статьи 46 закона «Об ООПТ» вступает в явное противоречие со статьями 33 и 34 Земельного кодекса. Следовательно, эта норма не может быть применена согласно пункту 1 статьи 6 закона «О нормативных правовых актах», который гласит: «При наличии противоречий в нормах нормативных актов разного уровня действуют нормы акта более высокого уровня». В данном случае действуют статьи 33 и 34 Земельного кодекса.
Кроме того, статья 46 закона «Об ООПТ» противоречит требованиям статьи 188 Гражданского кодекса Республики Казахстан. В пункте 2 статьи 188 указывается: «Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
Право владения представляет собой юридически обеспеченную возможность осуществлять фактическое обладание имуществом.
Право пользования представляет собой юридически обеспеченную возможность извлекать из имущества его полезные естественные свойства, а также получать от него выгоды. …
Право распоряжения представляет собой юридически обеспеченную возможность определять юридическую судьбу имущества»(13). Ни Комитет лесного хозяйства, ни администрации парков не имеют права определять юридическую судьбу имущества (земель ООПТ), переданных им на праве постоянного землепользования, а не собственности!
Но если наши мудрецы из уполномоченных органов игнорируют международное мнение и национальное законодательство, то, может быть, их остановят международные договоры?
Аренда – препятствие для соблюдения международных конвенций, ратифицированных Республикой Казахстан.
Прекрасной «приманкой» для туристов являются природные территории, включенные в Список всемирного наследия. Алтын-Эмель и Иле-Алатауский национальные парки внесены в предварительный перечень «кандидатов» от Казахстана на включение в этот престижный список(14). Но интенсивное освоение территории парков и, в первую очередь арендаторами, значительно снижает их шансы. За 22 года участия Казахстан в Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия лишь одна (!) природная территория включена в Список всемирного наследия, зато сотни участков ООПТ сданы в аренду! По иронии судьбы Казахстан является членом Комитета всемирного наследия(15). Вот уж поистине сапожник без сапог. Годы потрачены на организацию национальных парков, сотни миллионов истрачены на их охрану! А теперь сдаем их в аренду, за бесценок – 6000 тенге в год за гектар! Национальный парк «Сайрам-Угам» – 2 360 тенге, 1200 тенге в год за гектар(16)! Кто меньше? Объекты Всемирного наследия тоже сдадим под строительство убогих кафе и ресторанов?
В 1994 году Республика Казахстан одобрила Конвенцию о биологическом разнообразии и приняла обязательства по ее выполнению(17). Целями Конвенции «являются сохранение биологического разнообразия, устойчивое использование его компонентов и совместное получение на справедливой и равной основе выгод, связанных с использованием генетических ресурсов»(18).
В Четвертом национальном докладе Республики Казахстан о биологическом разнообразии(19), в частности, отмечается следующее:
«Экологическая ситуация в РК характеризуется в значительной мере деградацией природных систем, что ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее способности поддерживать качество ОС, необходимое для жизнедеятельности общества. Остро стоит проблема ее опустынивания. Критическое состояние биоразнообразия связано с хозяйственной деятельностью, загрязнением природной среды и стихийными бедствиями, а также незначительной площадью охраняемых экосистем».
«В целях сохранения биоразнообразия в Казахстане необходима реализация мер по оценке состояния и инвентаризации объектов биоразнообразия, расширению сети особо охраняемых природных территорий и сохранению природных популяций редких видов с помощью их искусственного воспроизводства и восстановления на нарушенных территориях с учетом современных природных и антропогенных процессов, включению особо охраняемых природных территорий страны в списки Всемирного природного и культурного наследия ЮНЕСКО».
Смогут и будут ли это делать арендаторы? Разумеется, нет!
Подведем итоги.
Мы против аренды земельных участков особо охраняемых природных территорий потому, что практика аренды:
— противоречит целям и задачам национальных парков, созданных для сохранения и восстановления биологического разнообразия, уникальных и типичных ландшафтов, государственного природно-заповедного фонда и естественных экологических систем;
— запрещена земельным законодательством;
— наносит невосполнимый ущерб государственному природно-заповедному фонду и экологическим системам;
— наносит невосполнимый ущерб стратегическим природным ресурсам, в первую очередь — водным, земельным и биологическим;
— препятствует соблюдению ратифицированных Казахстаном природоохранных конвенций, что отрицательно сказывается на международном престиже страны;
— подрывает основы развития экологического туризма, ведет к снижению туристической привлекательности природных объектов и их частичной или полной утрате;
— нарушает права человека на благоприятную для жизни и благосостояния окружающую среду.
Наши доморощенные рыночные экстремисты продолжают разрушение уникальных природных комплексов теперь уже в государственном масштабе. Происходит это потому, что приватизация природных богатств, их почти даровое использование, истощение и загрязнение приносит немалые прибыли. А там, где прибыль превышает 300 процентов, известно, что происходит.
Мы уверены, что все здравомыслящие люди с негодованием воспримут инициативу природоохранных ведомств относительно передачи уникальных природных комплексов в аренду, как сейчас мы воспринимаем уничтожение дельфинов и китов, вырубку лесов в Амазонии, захоронение ядовитых отходов в океане, истребление сайги.
Мы призываем людей доброй воли использовать все законные средства, чтобы остановить арендное безумие.
Сноски:
(1) МСОП Категория II: национальный парк – охрана экосистем, сочетающаяся с туризмом.
(2) Земельный кодекс Республики Казахстан (с изменениями и дополнениями по состоянию на 24.11.2015 г.).
(3) Проект. Корректировка технико-экономического обоснования Иле-Алатауского государственного национального природного парка в части функционального зонирования и генерального плана развития инфраструктуры. Алматы – 2013, с.8.
«В соответствии с выше названным проектом 2012 года соотношение площадей функциональных зон в Иле-Алатауском ГНПП общей площадью 199 673,5 га выглядит следующим образом:
• Зона заповедного режима (режим охраны заповедный) – 57786 га (28,94 %);
• Зона экологической стабилизации (режим охраны заповедный с некоторыми допущениями по научной деятельности и рекреации) — 23 280 га (11,7%);
• Зона туристской и рекреационной деятельности (режим охраны заказной) — 14991 га (7,5 %),
• Зона ограниченной хозяйственной деятельности (режим охраны заказной) — 103 616,5 га (51,9%).
Таким образом, заповедным режимом охраны на территории парка в настоящее время охвачено 80 601,5 га или 40,4% от общей площади территории парка».
(4) Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях (с изменениями и дополнениями по состоянию на 22.01.2016 г.).
(5) Уголовный кодекс Республики Казахстан (с изменениями и дополнениями по состоянию на 24.11.2015 г.). Статья 342. Нарушение режима особо охраняемых природных территорий.
1. Нарушение режима особо охраняемых природных территорий, повлекшее причинение значительного ущерба, -
наказывается штрафом в размере до двухсот месячных расчетных показателей либо исправительными работами в том же размере, либо привлечением к общественным работам на срок до ста восьмидесяти часов, либо арестом на срок до шестидесяти суток, с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
2. Умышленное повреждение или уничтожение объектов государственного природно-заповедного фонда на особо охраняемых природных территориях, повлекшее причинение значительного ущерба, -
наказывается штрафом в размере до трех тысяч месячных расчетных показателей либо исправительными работами в том же размере, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на тот же срок, с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
(6) Земельный кодекс. Статья 6. Земельное законодательство.
Пункт 2. «Отношения по использованию и охране недр, вод, атмосферного воздуха, лесов и иной растительности, животного мира, объектов окружающей среды, имеющих особую экологическую, научную и культурную ценность, особо охраняемых природных территорий регулируются специальным законодательством Республики Казахстан».
(7) Сама формулировка абсурдна. Как можно корректировать обоснование созданного национального парка? Если он создан, значит, обоснование является достаточным и правильным. Зачем же снова делать обоснование?
(8) Проект. Корректировка технико-экономического обоснования Иле-Алатауского государственного национального природного парка в части функционального зонирования и генерального плана развития инфраструктуры. Алматы – 2013, с.2.
(9) Постановление Правительства Республики Казахстан от 7 ноября 2006 года № 1063
Об утверждении «Правил осуществления туристской и рекреационной деятельности в государственных национальных природных парках и выдачи разрешения на использование под объекты строительства участков государственных национальных природных парков, предоставленных в пользование для осуществления туристской и рекреационной деятельности» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 26.06.2014 г.).
(10) Глобальный этический кодекс туризма. Всемирная туристическая организация: http://dtxtq4w60xqpw.cloudfront.net/sites/all/files/docpdf/gcetbrochureglobalcoderu.pdf, (на 11.02.2016).
(11) Национальные парки являются республиканскими государственными учреждениями.
(12) Земельный кодекс Республики Казахстан (с изменениями и дополнениями по состоянию на 24.11.2015 г.). статья 6, пункт 4.
(13) Гражданский кодекс Республики Казахстан (общая часть), (с изменениями и дополнениями по состоянию на 24.11.2015 года), статья188, пункт 2.
(14) UNESCO. World Heritage Convention: http://whc.unesco.org/en/tentativelists/1681/, (на 11.02.2016).
(15) http://whc.unesco.org/en/statesparties/kz (на 11.02.2016).
(16) Три ущелья в ЮКО отдадут в аренду частным лицам. Казахстанская правда: http://www.kazpravda.kz/rubric/obshchestvo/tri-ushchelya-v-uko-otdadut-v-arendu-chastnim-litsam (11.02216).
(17) Постановление Кабинета Министров Республики Казахстан от 19.08.94 №918 «Об одобрении РК конвенции о биоразнообразии и организации выполнения предусмотренных ею обязательств».
(18) Конвенция о биологическом разнообразии, статья 1.
(19) Четвертый национальный доклад Республики Казахстан о биологическом разнообразии. Министерство охраны окружающей среды. 2009.