РАЗДЕЛ IV. Заключение
Факторы, влияющие на развитие экологической ситуации в национальных парках
1. Отсутствие экологической политики продолжает оказывать сильное негативное влияние на экологическую ситуацию в Казахстане. Не разработаны и не приняты лесная политика, политика сохранения биологического разнообразия и развития ООПТ.
2. Министерство экологии, геологии и природных ресурсов, Комитет лесного хозяйства и животного мира, центральные и местные органы власти, бизнес-структуры не реагируют должным образом на усиливающийся экологический кризис. Официальные органы формально одобряют позицию ООН, ЮНЕП, МСОП, но не предпринимают эффективных действий, направленных на смягчение последствий изменения климата и противодействие потере биологического разнообразия. При этом прилагаются значительные усилия для создания имиджа государства, для которого международные обязательства, главенство закона и права человека имеют приоритетное значение(83).
3. Казахстан формально подходит к выполнению природоохранных конвенций, произвольно трактует их нормы.
4. Продолжение практики расширения ООПТ и увеличения их количества без обеспечения их нормального функционирования не сможет изменить ситуацию. В «Национальном докладе о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов Республики Казахстан за 2019 год» говорится: «В Республике Казахстан до 2025 года планируется создать 2 национальных парка, 3 природных резервата и довести площадь ООПТ до 10-12% от общей площади республики»(84). Но этот количественный показатель не отражает негативных качественных изменений, происходящих в национальных парках, за счет деятельности арендаторов, посторонних собственников, бездействия уполномоченных органов и плохого управления.
5. Поставив во главу угла экономический рост любой ценой, государство по-прежнему проводит экономическую политику, ориентированную на интенсивное освоение природы. Последние годы отмечены смягчением норм природоохранного законодательства и, как следствие, ускоряющимся наступлением бизнеса на относительно нетронутые экологические системы. Не принимается во внимание то, что эти естественные территории «формируют системы жизнеобеспечения, без которых экономическая деятельность была бы невозможной»(85).
6. Чрезмерная децентрализация власти привела к нарушению нормального управления национальными парками: «Некачественно проведенная децентрализация создает опасность чрезмерной институциональной раздробленности и ведомственной несогласованности, а также порождает сомнения в способности территориальных органов выполнять закрепленные за ними роли»(86). Именно по этой причине местные исполнительные органы и бизнес-структуры безраздельно хозяйничают на землях национальных парков. Министерство экологии, геологии и природных ресурсов, Комитет лесного хозяйства и животного мира не осуществляют должного и эффективного управления национальными парками.
7. Национальное законодательство, регулирующее деятельность ООПТ, не соответствует требованиям международных конвенций и содержит многочисленные противоречия, снижающие его эффективность. Ухудшение правовой защиты ООПТ идет вразрез с международными усилиями, направленными на поиск наиболее действенных мер для защиты и сохранения биологического разнообразия.
8. Массовые нарушения норм законодательства бизнес-структурами и государственными органами стали обычной практикой. Пассивную позицию заняли органы прокуратуры. На протяжении многих лет ситуация не меняется. «Повсеместное пренебрежение законом по-прежнему вызывает озабоченность в Казахстане»(87). Суды нередко принимают решения, основываясь на произвольной трактовке национального законодательства и норм международных конвенций.
9. Мнение общественности оказывает влияние на процесс принятия решений лишь тогда, когда формируется массовое протестное движение и проблема получает широкую огласку, часто скандальную. В противном случае аргументы ученых, специалистов, местного населения практически не принимаются во внимание.
10. Утрата биологического разнообразия в национальных парках Алматинской области стала настолько очевидной, что вызывает открытые протесты общественности.
Позитивные изменения
В течение 2020-2021 годов произошли некоторые позитивные перемены в правовом положении национальных парков. Но они в целом не изменили общей негативной тенденции.
В сентябре 2020 года в закон об ООПТ внесены изменения, согласно которым в компетенцию правительства включен «перевод земель запаса обратно в земли особо охраняемых природных территорий по предложению уполномоченного органа [то есть Министерства – прим. авторов (статья 8, пункт 4-2)] в случаях, установленных частями второй и третьей пункта 2 статьи 23 настоящего Закона» (статья 7, пункт 6-1).
В апреле 2021 года в закон об ООПТ внесены изменения – был сокращен срок, на который участки национальных парков предоставляются в долгосрочное пользование (в аренду), с 49 до 25 лет (статья 46, пункт 2).
Нерешенные проблемы
По-прежнему остается много нерешенных проблем, которые существенно ухудшают экологическую ситуацию в национальных парках и которые могут быть решены только на уровне принятия политических решений парламентом и правительством. Назовем только основные.
1. Не принимаются меры по номинации в Список всемирного наследия ЮНЕСКО национальных парков Алматинской области, внесенных в 2002 году в предварительный перечень. Несмотря на то что на Министерство возложены осуществление международного сотрудничества и реализация международных конвенций, в 2020 и 2021 годах оно не предприняло никаких мер для предотвращения разрушения экологических систем национальных парков области. Включение в 2021 году национального парка «Алтын-Эмель» в новую номинацию вызывает недоумение, так как теперь он дважды внесен в один и тот же перечень в 2002 и 2021 годах.
2. Регулирование специфических правовых отношений, возникающих в ходе функционирования ООПТ, правовыми нормами Лесного кодекса способствует нарушению режима охраняемых территорий и поэтому недопустимо. Например, участки национальных парков для осуществления туристской и рекреационной деятельности предоставляются физическим и юридическим лицам «с ограничениями, установленными статьей 29 Лесного кодекса»(88).
Регулирование специфических правовых отношений, возникающих в ходе функционирования ООПТ, правовыми нормами закона «О государственно-частном партнерстве» способствует нарушению режима охраняемых территорий. Государственно-частное партнерство не ставит в качестве задач смягчение последствий изменения климата, сохранение биологического разнообразия и ликвидацию загрязнения (статья 3)(89). По существу, предлагается новая форма «бизнеса как обычно». «Экологические системы и их биологическое разнообразие вносят вклад в благосостояние человека многочисленными способами, некоторые из них трудно оценить в денежном эквиваленте»(90). Поэтому рыночные механизмы не являются эффективными инструментами охраны природы. Они могут лишь содействовать ей при наличии в стране экологической политики, согласованной с усилиями мирового сообщества.
3. Не обозначены на местности точные границы национальных парков, их охранных зон, участков посторонних собственников и арендаторов. Неопределенность прав собственности снижает эффективность рыночных механизмов, даже тех, которые могли бы быть использованы для улучшения управления национальными парками.
4. Многочисленные хозяйствующие субъекты усиливают правовой хаос на землях ООПТ, огораживая большие территории; ограничивая доступ к тропам, рекам и другим туристическим объектам; сооружая коттеджи, ЛЭП, трубопроводы, газопроводы, загрязняя земли и водные источники. Ущерб, наносимый экологическим системам национальных парков вышеназванной деятельностью, не учтен в «Национальном докладе о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов Республики Казахстан за 2019 год» (далее – Национальный доклад). Подсчитан лишь ущерб от браконьерства и пожаров на территории лесного фонда.
5. В охранной зоне Иле-Алатауского национального парка и на землях, которые должны быть в нее включены, уничтожаются не только ареалы эндемичных растений и животных, но и разрушаются естественные ландшафты. Это увеличивает опасность возникновения пожаров, паводков, обвалов, оползней. В Национальном докладе отмечается: «В низкогорной и среднегорной зонах наблюдается интенсивное и хаотичное строительство жилых домов и других объектов без соблюдения норм и требований СНиП, в просадочных грунтах прокладываются водопроводные сети, проводятся работы с подрезкой склонов, и все это без учета риска схода оползней и обвалов»(91).
6. Интенсивное освоение названных районов не позволяет обеспечить национальные парки особой охраной и защитой от неблагоприятного внешнего воздействия путем создания и эффективного функционирования охранных зон, как это предусмотрено статьей 18 закона об ООПТ. Скорее наоборот, увеличивается воздействие на их земли за счет переноса бытового мусора, пыли и загрязненного воздуха. Издержки, возникающие в результате загрязнения, в нарушение принципа «загрязнитель платит» перекладываются на администрации национальных парков, которые молчаливо это принимают.
7. Серьезными проблемами для ООПТ являются загрязнение земель и водоемов строительным и бытовым мусором, многочисленные руины и заброшенные строения. Имеются участки, на которых необходимо провести рекультивацию.
8. Государственные органы игнорируют международный правовой опыт. В докладе Генерального секретаря ООН «В гармонии с природой» говорится: «К числу других важных итогов Конгресса, организованного Международным союзом охраны природы, относится закрепление прав Природы в Программе Союза на 2017–2020 годы в качестве приоритетной задачи, направленной на защиту прав Природы. … Кроме того, в вынесенной в 2016 году рекомендации 102 было отмечено, что все объекты всемирного наследия, охраняемые районы и священные земли коренных народов должны иметь статус «запретных зон» для разработки полезных ископаемых и для деятельности других отраслей добывающей промышленности»(92).
Наши предложения
Экологическая политика
Необходимо разработать и принять государственную экологическую политику, в которой будут учтены новейшие инициативы, рекомендации и решения ООН, ЮНЕП, МСОП и других международных организаций. Экологическая политика должна быть направлена на смягчение изменения климата, на борьбу с деградацией экосистем и их восстановление, на противодействие утрате биологического разнообразия, на ликвидацию загрязнения.
Совет по правам человека ООН на последней сессии принял резолюцию, в которой «признает право на безопасную, чистую, здоровую и устойчивую окружающую среду как право человека, которое необходимо для полного осуществления всех прав человека»(93). «Необходимы смелые шаги, направленные на то, чтобы эта резолюция о праве на здоровую окружающую среду послужила трамплином для продвижения новаторской экономической, социальной и экологической политики, которая будет направлена на защиту людей и природы», – сказала Верховный комиссар ООН по правам человека Мишель Бачелет(94). Только здоровые экосистемы могут предоставить людям больше источников средств к существованию, противодействовать изменению климата и остановить уничтожение биоразнообразия.
Законодательство, регулирующее создание, охрану и использование ООПТ
В статье 1 Лесного кодекса указано, что «2. Общественные отношения в области использования и охраны растительного (кроме лесов) и животного мира, водных объектов, недр, земли, атмосферного воздуха, особо охраняемых природных территорий регулируются специальным законодательством Республики Казахстан».
В преамбуле закона об ООПТ говорится: «Настоящий Закон регулирует общественные отношения по созданию, расширению, охране, восстановлению, устойчивому использованию и управлению особо охраняемыми природными территориями и объектами государственного природно-заповедного фонда, представляющими особую экологическую, научную, историко-культурную и рекреационную ценность, а также являющимися компонентом национальной, региональной и мировой экологической сети».
Несмотря на это, целый ряд общественных отношений по-прежнему регулируется нормами Лесного кодекса. Хотя «лес является одним из важнейших компонентов биосферы, имеющих глобальное экологическое, социальное и экономическое значение» (статья 2, пункт 2), регулирование общественных отношений по владению, пользованию, распоряжению лесным фондом коренным образом отличается от регулирования общественных отношений по созданию и управлению ООПТ. Потому для обеспечения нормального функционирования ООПТ необходимо устранить имеющиеся в законодательстве коллизии.
Общие предложения по изменению закона об ООПТ
Необходимо признать ООПТ I и II категории по классификации МСОП(95) стратегическими объектами, имеющими исключительное значение для смягчения изменения климата, сохранения биологического разнообразия, противодействия деградации экосистем и их восстановления, обеспечения права человека на безопасную, чистую, здоровую и устойчивую окружающую среду.
ООПТ I и II категории должны находиться в республиканской собственности и в полном подчинении у республиканских ведомств. Необходимо исключить из законодательства все нормы, позволяющие местным органам власти вмешиваться в основную деятельность ООПТ республиканского значения. Статья 30 Экологического кодекса 2021 года, в которой говорится о межведомственном взаимодействии в области охраны окружающей среды, носит чисто декларативный характер и не изменит ситуацию к лучшему.
ООПТ I и II категории должны быть выделены в особые административно-территориальные единицы с прямым подчинением республиканским уполномоченным органам.
ООПТ I и II категории, включенные в списки международных конвенций или их предварительные списки, должны иметь особый статус – «ООПТ международного значения». Аналогичная категория уже имеется в статьях 6 и 15 закона «Об охране и использовании объектов историко-культурного наследия» от 26 декабря 2019 года. Таким образом, в законе об ООПТ применяются устаревшие нормы, не соответствующие даже нормам другого закона страны, регулирующего применение Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия. Особый статус ООПТ международного значения должен выражаться в более строгой системе мер по их защите и использованию.
Для ООПТ I и II категории, на которые в первую очередь распространяется действие конвенций, должны в обязательном порядке проводиться стратегическая экологическая оценка, ОВОС и экологическая экспертиза. Их осуществление должно входить в компетенцию Министерства экологии, геологии и природных ресурсов, а не местных исполнительных органов.
Экологические правонарушения на территориях ООПТ I и II категории должны расцениваться как особо опасные, так как они создают угрозу национальной безопасности, подрывают суверенное право Казахстана на природные ресурсы.
Например, в «Шестом национальном докладе Республики Казахстан о биологическом разнообразии» (далее – Шестой национальный доклад) подчеркивается: «Организация сохранения природных ресурсов флоры и фауны не гарантирует сохранение генетических ресурсов флоры и фауны. Они не защищены от несанкционированного оттока из страны, что способствует бесконтрольному использованию этих ресурсов и потере суверенных прав страны на результаты такого пользования»(96).
Запрет на добычу полезных ископаемых
Исходя из рекомендации 102 Международного союза охраны природы, охраняемые территории всех категорий МСОП должны получить «статус “запретных зон” для разработки полезных ископаемых и для деятельности других отраслей добывающей промышленности». В рекомендации содержится призыв к правительствам не снижать природоохранного статуса ООПТ и не изменять их границы в целях «содействия экологически опасной промышленной деятельности и развитию инфраструктуры»(97).
Запрет на изъятие земель национальных парков (статья 23 закона об ООПТ)
Необходимо запретить изъятие земель национальных парков и перевод их в категорию «земли запаса». Участки для обустройства и функционирования объектов государственной границы и объектов для нужд обороны должны предоставляться на основе бессрочной аренды с условием минимального воздействия на естественные экологические системы. В случае ликвидации названных объектов земли должны возвращаться в ООПТ путем расторжения арендного договора.
Таким же образом должно регулироваться выделение участков для строительства водохозяйственных сооружений стратегического значения, селезащитных плотин, инженерных конструкций для защиты от обвалов и т.д. Как показывает практика, в настоящее время создание вышеперечисленных объектов наносит очень существенный ущерб естественным экологическим системам, особенно на территории Иле-Алатауского национального парка.
Все остальные виды аренды должны быть ликвидированы.
Средства природоохранных учреждений (статья 38 закона об ООПТ)
Гостиницы, туристские базы, объекты общественного питания, торговли и другого культурно-бытового назначения, находящиеся в ведении администраций ООПТ, должны размещаться на их землях, примыкающих к границам или в охранных зонах.
Оказание платных услуг на территориях ООПТ должно основываться на соблюдении прав потребителей, в первую очередь, на «свободный выбор товара (работы, услуги)»(98). Особенно часто права нарушают арендаторы, перекрывающие на отдельных участках национальных парков свободный доступ к рекреационным ресурсам, навязывающие свои услуги. Яркий пример – платные тропы при отсутствии других путей для прохода по территории или «оккупация» берегов рек ресторанами, кафе и прочими заведениями.
Важным источником средств для ООПТ должно стать предоставление экосистемных услуг. «Биоразнообразие и экосистемы Казахстана создают исключительно большие экономические ценности для многих секторов экономики и групп заинтересованных сторон. Разнообразные ландшафты, состоящие из леса, гор, пастбищ, сенокосных угодий, богатая фауна и флора, предотвращение эрозии почвы, связывание двуокиси углерода – это всё является ценностями, которые приносят в экономику вклад, не меньший, чем ресурсы прямого потребления»(99).
Стратегическая экологическая оценка и ОВОС
В Шестом национальном докладе подчеркивается: «Имеющиеся инструменты оценки биологических ресурсов и экосистем, такие как ОВОС, требуют совершенствования»(100).
Международная ассоциация по оценке воздействия (International Association for Impact Assessment) опубликовала в 2005 и повторно в 2018 году «Принципы лучшей международной практики» по оценке воздействия на экологические системы и экосистемные услуги.
Принцип 1 гласит: «Использовать оценку воздействия для сохранения и увеличения биоразнообразия, для получения, как минимум, положительных результатов и стремления к достижению улучшений». «Этот принцип лежит в основе ориентированного на результат подхода к оценке воздействия с очевидным стремлением поддержать биоразнообразие на текущем уровне, на уровне, который был до воздействия, или более лучшем»(101).
Таким образом, отказ от обязательного проведения ОВОС, закрепленный в статье 65 Экологического кодекса 2021 года, не соответствует лучшей международной практике по оценке воздействия на экологические системы и создаст новые препятствия на пути сохранения биологического разнообразия.
Выпас скота
Выпас скота на землях ООПТ I и II категории по классификации МСОП должен быть полностью запрещен. Так, «по информации Иле-Алатауского государственного национального природного парка, согласно материалам лесоустройства, проведенного в 2014 году на территории ГНПП, и по учету лесного фонда на 01.01.2021 года имеются 56 678 га пастбищных угодий.
Лесные билеты выписываются в зонах ограниченной хозяйственной деятельности. В 2021 году по ГНПП на пастьбу скота выписаны 154 лесных билета на площади 18 045 га»(102). То есть туризм «развивается» в той же зоне, в которой осуществляется выпас скота. В статье 47 закона об ООПТ ограниченный выпас скота стоит на первом месте в перечне видов ограниченной хозяйственной деятельности, разрешенных в национальных парках (пункт 1, подпункт 1). Предоставление участков национальных парков для пастьбы скота осуществляется в порядке, установленном Лесным кодексом (статья 23, пункт 2-2). Однако допуск физических лиц, имеющих «право на бесплатное без разрешительных документов пребывание на территории государственного лесного фонда», предусмотренный пунктом 2 статьи 42 кодекса, не осуществляется.
Доступ к административным или судебным процедурам (статьи 12 и 13 закона об ООПТ)
В связи с массовыми нарушениями режима ООПТ государственными органами и бизнес-структурами и бездействием государственных органов необходимо внести дополнения в закон об ООПТ.
В соответствии с пунктом 3 статьи 9 Орхусской конвенции следует обеспечить общественности «доступ к административным или судебным процедурам для оспаривания действий или бездействия частных лиц и государственных органов, которые нарушают положения национального законодательства, относящегося к окружающей среде».
Прочие вопросы по охране, управлению и функционированию ООПТ
(83) Национальный доклад о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов Республики Казахстан за 2019 год. Министерство экологии, геологии и природных ресурсов, сс.238, 248: https://ecogosfond.kz/orhusskaja-konvencija/dostup-k-jekologicheskoj-informacii/jekologijaly-zha-daj/r-orsha-an-ortany-zhaj-k-ji-turaly-ltty-bajandamalar/.
(84) Национальный доклад…, 2019, с.98.
(85) An Introduction to Ecological Economics. St. Lucie Press, 1997, p.95.
(86) Пути совершенствования системы природоохранного правоприменения в Казахстане. ОЭСР, 2009, с.20.
(87) Пути совершенствования…, с.73.
(88) Правила осуществления туристской и рекреационной деятельности в государственных национальных природных парках…, статья 2, пункт 5.
(89) Закон РК «О государственно-частном партнерстве» от 31 октября 2015 года (с изменениями и дополнениями по состоянию на 02.01.2021 года).
(90) International Association for Impact Assessment. International Best Practice Principles. Biodiversity and Ecosystem Services in Impact Assessment, р.2: https://www.iaia.org/uploads/pdf/SP3-Biodiversity-Ecosystem-Services.pdf.
(91) Национальный доклад…, 2019, с.56.
(92) В гармонии с природой. Доклад Генерального секретаря, пункт 52. Генеральная Ассамблея ООН, Семьдесят вторая сессия. Пункт 20(h) предварительной повестки дня. Устойчивое развитие. 17 июля 2017 года.
(93) Совет по правам человека ООН. Сорок восьмая сессия. 13 сентября – 8 октября 2021 года: https://undocs.org/ru/A/HRC/48/L.23/%20rev.1.
(94) Совет ООН по правам человека своей резолюцией впервые признал право человека на чистую окружающую среду: https://news.un.org/ru/story/2021/10/1411502?utm_source=UN%20News%20-%20Russian&utm_campaign=87094dc6d0-EMAIL_CAMPAIGN_2021_10_09_12_00&utm_medium=email&utm_term=0_6a23d2f3b7-87094dc6d0-107851165&fbclid=IwAR1JElIvRukmvGJ-uPQCtF25igvWmQe6x8doRqXv5U13cC-Hicc3C0a_1RA.
(95) С 1979 года МСОП ввёл, а в 1994 году усовершенствовал систему, по которой все охраняемые территории Земли были классифицированы по целям их создания и управления:
Категории Ia и b: строгий природный резерват – участок с нетронутой природой, полная охрана.
Категория II: национальный парк – охрана экосистем, сочетающаяся с туризмом: https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9C%D0%B5%D0%B6%D0%B4%D1%83%D0%BD%D0%B0%D1%80%D0%BE%D0%B4%D0%BD%D1%8B%D0%B9_%D1%81%D0%BE%D1%8E%D0%B7_%D0%BE%D1%85%D1%80%D0%B0%D0%BD%D1%8B_%D0%BF%D1%80%D0%B8%D1%80%D0%BE%D0%B4%D1%8B.
(96) Шестой национальный доклад Республики Казахстан о биологическом разнообразии. Астана, 2018, с.121.
(97) World Conservation Congress. 2016, Hawai’i. Recommendation. Protected areas and other areas important for biodiversity in relation to environmentally damaging industrial activities and infrastructure development: https://portals.iucn.org/library/sites/library/files/resrecfiles/WCC_2016_REC_102_EN.pdf.
(98) Закон РК «О защите прав потребителей» от 4 мая 2010 года (с изменениями и дополнениями по состоянию на 01.07.2021 года), статья 7, пункт 1, подпункт 5.
(99) Шестой национальный доклад…, с.35.
(100) Шестой национальный доклад…, с.36.
(101) International Association for Impact Assessment. International Best Practice Principles…, р.3.
(102) Ответ Комитета лесного хозяйства и животного мира от 04.10.2021 (Исх. № 27-2-12/ЗТ-2021-00739426) на письмо Экологического общества «Зеленое спасение» от 8 сентября 2021 года (Исх. № 093).
(103) Международный опыт развития экологического туризма на ООПТ. Агентство стратегических инициатив, 2019, с.13: https://asi.ru/upload/library/OOPT_book_1_singlepage.pdf.
(104) Международный опыт развития экологического туризма на ООПТ…, с.57.
Результаты мониторинга национальных парков Алматинской области в 2020-2021 годах