К 70-летию Всеобщей декларации прав человека
2 октября 2018 года в Астане прошел круглый стол по теме «Реализация Орхусской конвенции в Казахстане». Он был организован Министерством энергетики Республики Казахстан, РГП «Информационно-аналитический центр охраны окружающей среды» и Офисом программ ОБСЕ в г.Астане.
Участникам были представлены проект концепции нового Экологического кодекса, поправки в законы о применении генетически модифицированных организмов, план развития Орхусских центров Казахстана и другие материалы. В ходе работы круглого стола были обсуждены примеры практического применения норм Конвенции, в частности, препятствия для доступа к информации и к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.
Представитель Экологического общества «Зеленое спасение» сделал сообщение о «Нарушениях норм Орхусской конвенции на примере судебной практики Экологического общества «Зеленое спасение».
Официальный материал смотрите на сайте Офиса программ ОБСЕ в г.Астане:
https://www.osce.org/ru/programme-office-in-astana/398309
Нарушения норм Орхусской конвенции на примере судебной практики Экологического общества «Зеленое спасение».
Экологическое общество «Зеленое спасение» (далее – ЭО) создано в 1990 году.
Целью общества является защита прав человека на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой и содействие улучшению социально-экологической ситуации в Республике Казахстан.
С 2002 года организация осуществляет защиту прав человека в судах.
За период с 2014 по 2017 год (между 5 и 6 совещаниями сторон Орхусской конвенции) ЭО подало 18 исковых заявлений.
В 2004, 2007, 2013 годах ЭО (совместно с общественностью) было вынуждено обратиться в Комитет по вопросам соблюдения Орхусской конвенции. По трем заявлениям Комитет признал несоблюдение ряда положений конвенции Республикой Казахстан.
Сотрудники организации принимали участие в официальном обсуждении закона «Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР» (1991) и законов Республики Казахстан «Об охране окружающей среды» (1997), «Об экологической экспертизе» (1997), «Об особо охраняемых природных территориях» (1997 и 2006), «О земле» (2001), «О туристской деятельности в Республике Казахстан» (2001), Земельного кодекса (2003), поправок к закону «Об особо охраняемых природных территориях» 2016 года и других.
1. Нарушение норм и несоблюдение требований Орхусской конвенции государственными органами.
Наиболее грубые нарушения 4 и 6 статей Орхусской конвенции допускают:
— Комитет лесного хозяйства и животного мира МСХ РК,
— Департамент охраны общественного здоровья г.Алматы МЗ РК,
— Управление по контролю за использованием и охраной земель г.Алматы,
— Управление природных ресурсов и регулирования природопользования г.Алматы,
— Управление земельных отношений г. Алматы.
Комитет лесного хозяйства и животного мира МСХ РК.
В суде рассматривалось заявление ЭО о предоставлении Комитетом лесного хозяйства и животного мира недостоверной информации о строительстве канатной дороги на территории национального парка. Судья в нарушение статьи 65 и части 2 статьи 218 ГПК (1999 года) обосновал отказ, сославшись на устаревшие документы 1994 года, предоставленные Комитетом. Они утратили силу более 20 лет назад в связи с образованием Иле-Алатауского национального парка (Постановление Правительства от 22 февраля 1996 года №228). Основываясь на решении суда, Комитет не предоставил достоверную информацию. Возникла абсурдная ситуация. По версии суда, территория, на которой велось незаконное строительство, не входит в состав парка. А согласно постановлению Правительства, земельным актам и картам, она является территорией национального парка.
Рассмотрение дела закончено. Информация не предоставлена(1).
Департамент охраны общественного здоровья г.Алматы МЗ РК.
В 2017-2018 годах в суде рассматривалось заявление ЭО о признании незаконным действия Департамента охраны общественного здоровья г.Алматы. Департамент не предоставил экологическую информацию, а именно, санитарно-эпидемиологическое заключение, выданное ТОО «У…».
Департамент нарушил права общественности на доступ к экологической информации, предусмотренные статьями 4 и 6 Орхусской конвенции. Суд вынес решение в пользу общественности.
Но Департамент по-прежнему:
— не считает санитарно-эпидемиологическое заключение экологической информацией;
— признает санитарно-эпидемиологическое заключение коммерческой тайной;
— отказывается признавать ЭО «заинтересованной общественностью»;
— не признает право ЭО на получение экологической информации.
Поэтому исполнительное производство продолжается с 15 февраля 2018 года(2).
Управление по контролю за использованием и охраной земель г.Алматы.
В 2017-2018 годах в суде рассматривалось заявление ЭО о признании незаконным действия Управление по контролю за использованием и охраной земель города Алматы. Управление не предоставило экологическую информацию, нарушив права общественности на доступ к информации, предусмотренные статьями 4 и 6 Орхусской конвенции (3).
В Бутаковском ущелье на территории Иле-Алатауского национального парка находится заброшенный спортивный комплекс. Руины представляют опасность для людей, наносят ущерб экологическим системам национального парка.
Управление:
— предоставило информацию только во время судебного процесса, но предоставленная информация не является достоверной
— не считает запрашиваемую ЭО информацию экологической;
— продолжает настаивать на том, что предоставление экологической информации не входит в компетенцию Управления.
Суд вынес решение в пользу общественности.
Но исполнительное производство продолжается с 19 февраля 2018 года (http://esgrs.org/?p=16122, 2017, дело №8).
Прочие названные выше государственные органы допускают аналогичные нарушения.
2. Нарушение норм Орхусской конвенции судебными органами.
2.1. Суды при рассмотрении дел за редким исключением не принимают во внимание и соответственно не применяют или неправильно применяют нормы международных природоохранных конвенций.
2.2. Судьи, за редким исключением, игнорируют нормативное постановление Верховного Суда «О применении норм международных договоров Республики Казахстан». А в нем указывается, что «…неправильное применение судом норм международных договоров Республики Казахстан может являться основанием к отмене или изменению судебного акта. Неправильное применение нормы международного договора может заключаться в том, что суды не применили нормы международных договоров, подлежащих применению, либо применили нормы международных договоров, которые применению не подлежат, или когда суды допустили неправильное толкование норм международных договоров»(4).
2.3. Суды допускают произвольное толкование и применение законов при осуществлении судопроизводства.
Например, при рассмотрении дела о строительстве дороги к горнолыжному комплексу «Кокжайлау»(5) судья признал, что на земли особо охраняемой природной территории республиканского значения распространяется действие «Правил содержания и защиты зеленых насаждений г.Алматы». Он «обосновал» свое решение тем, что часть национального парка находится в административных границах города(6). Судья апелляционной коллегии Алматинского городского суда пришел к такому же выводу(7). Суды дали произвольную трактовку 55 пункта названных Правил, в котором указано, что их действие не распространяется на особо охраняемые природные территории республиканского значения.
Кроме того, судья допустил произвольную трактовку пункта 6 статьи 108 Земельного кодекса. В последнем говорится, что «включение земельных участков в черту города, поселка, села не влечет прекращения права собственности или права землепользования на эти участки». Ни одного из судей не смутил тот факт, что городские власти не имеют права вмешиваться в деятельность особо охраняемой природной территории республиканского значения.
Судьи вынесли решение в пользу ответчика по вопросу о вырубке «краснокнижных» растений и застройке места их произрастания. В ходе судебного заседания ответчики так и не смогли объяснить, согласно какому закону разрешена такая деятельность, так как согласно национальному законодательству ни один государственный орган не имеет права выдавать разрешения на вырубку «краснокнижных» растений и застройку мест их произрастания.
2.4. Суды применяют недействующие нормативные правовые акты. Например, организация обратилась с заявлением о признании незаконными материалов инвентаризации и лесопатологического обследования зеленых насаждений, подготовленных с нарушением законодательства(8). Работая над этими материалами, ответчик использовал нормативный правовой акт, не имеющий юридической силы на территории национального парка, и инструкцию, не являющуюся нормативным правовым актом Республики Казахстан.
2.5. Суды не рассматривают беспристрастно предъявленные общественностью доказательства и открыто принимают сторону государственных органов(9).
8 января 2018 года судья Верховного Суда, предварительно рассмотрев ходатайство, отказал в передаче его на рассмотрение кассационной инстанции Верховного Суда. Судья повторил аргументы судов первой и апелляционной инстанций. Обоснованием для отказа стали судебные акты, а не нормы законов: «Судами установлено, что «в ходе лесоустроительных работ были уточнены границы» национального парка». В Республике Казахстан не существует нормативного правового акта, согласно которому в ходе лесоустроительных работ уточняются границы национальных парков.
2.6. Судьи плохо исследуют материалы дел.
27 июня 2016 года судья Верховного Суда, предварительно рассмотрев ходатайство ЭО по заявлению о признании заключения государственной экологической экспертизы по материалам ОВОС проекта «Строительства дороги на горнолыжный комплекс «Кокжайлау» незаконным и о его отмене, отказал в передаче его на рассмотрение кассационной инстанции Верховного Суда.
Судья плохо исследовал материалы дела. Он не понял, что речь идет о планируемом сносе «краснокнижных» растений, а не об осуществленных рубках. В постановлении он написал: «Снос зеленых насаждений производило РГУ «Иле-Алатауский ГНПП» на основании полученных разрешений»(10).
2.7. Судьи не признают право общественности на доступ к правосудию(11).
14 ноября 2016 года при предварительном рассмотрении ходатайства о признании незаконным материала инвентаризации и лесопатологического обследования зеленых насаждений и его отмене(12) судья Верховного Суда повторил аргументацию СМЭС г.Алматы. Он заявил, что «оспариваемый материал не порождает для заявителя правовые последствия»(13).
2.8. Судьи вводят в заблуждение органы международных конвенций(14).
18 мая 2016 года ЭО «Зеленое спасение» обратилось с письмом в Управление природных ресурсов и регулирования природопользования г.Алматы, в котором просило отозвать разрешение на эмиссию в окружающую среду, выданное ТОО «У…». Управление незаконно признало ТОО «У…» правопреемником ТОО «Ц…».
ЭО получило ответ о том, «… что ТОО «У…» ЯВЛЯЕТСЯ НОВЫМ ПРАВОПРЕЕМНИКОМ ОБЪЕКТА, А НЕ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА основания для отзыва разрешения на эмиссии в окружающую среду отсутствуют…».
25 июля 2016 года ЭО обратилось в СМЭС г.Алматы. Но нам было отказано в принятии заявления, так как, по мнению суда, дело не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства.
Апелляционная судебная коллегия Алматинского городского суда оставила частную жалобу ЭО без удовлетворения.
26 октября 2016 года ЭО направило ходатайство в Верховный Суд.
12 декабря 2016 года судья Верховного Суда, предварительно рассмотрев ходатайство, указал, что «Управление, выдав ТОО «У…» разрешение на эмиссию, предоставило ему возможность незаконно использовать заключение экологической экспертизы, выданное для ТОО «Ц…». Информация, предоставленная в ответе Управления, не соответствует действительности, то есть является недостоверной».
25 января 2017 года кассационная инстанция Верховного Суда постановила: «Судебная коллегия считает данные действия Общества правомерными… Общество имеет право на получение от уполномоченного органа достоверной и полной информации и, в случае несогласия с полученной информацией, оно имеет право обратиться в суд по правилам статьи 8 ГПК за защитой своих нарушенных прав и законных интересов».
Исковое заявление было направлено на рассмотрение в суд первой инстанции со стадии принятия искового заявления.
27-28 февраля 2017 года во Дворце наций (Женева, Швейцария) судья Верховного Суда Казахстана Бейбут Шермухаметов принял участие в заседании 10-го Совещания Целевой группы по доступу к правосудию в рамках Орхусской конвенции. «Б.Шермухаметов доложил о существенных изменениях в судебной практике по экологическим спорам в гражданском судопроизводстве, о принятии Верховном Судом Казахстана по этому поводу нормативного постановления. … Судья (Б.Шермухаметов) привел пример применения статьи 9 Орхусской конвенции непосредственно Верховным Судом по жалобе ОО «Зеленое спасение» о признании недостоверной информацией ответа Департамента экологии о выдаче экологического разрешения»: http://sud.gov.kz/rus/news/sudebnaya-praktika-kazahstana-po-primeneniyu-orhusskoy-konvencii-budet-rekomendovana-stranam (дата обращения 01.10.2018), pdf (256 Kb).
Но 14 апреля 2017 года заявление ЭО было рассмотрено судьей СМЭС г.Алматы. Он отказал в удовлетворении исковых требований.
2 августа 2017 года Алматинский городской суд отказал в удовлетворении апелляционной жалобы.
23 октября 2017 года судья Верховного Суда, предварительно рассмотрев ходатайство ЭО, отказал в его удовлетворении. Судья сделал вывод, что по рассматриваемому делу не установлены нарушения материального и процессуального права, которые привели к вынесению незаконного судебного акта.
Таким образом, неправомерные решения судов:
— ведут к узаконению деятельности государственных органов, противоречащей международным договорам и национальному законодательству;
— создают почву для новых более серьезных нарушений прав человека на благоприятную окружающую среду;
— способствуют росту коррупции, нарастанию социальной напряженности и снижению экологической безопасности;
— препятствуют развитию экологической демократии;
— подрывают доверие к государственным органам и международную репутацию страны.
3. Неисполнение государственными органами решений судов.
Пятый год не выполняется постановление надзорной коллегии Верховного Суда от 27 ноября 2013 года. Оно было принято по заявлению общественности о бездействии руководителя Департамента санитарно-эпидемиологического надзора по городу Алматы (правопреемник Департамент охраны общественного здоровья г.Алматы). Он не обеспечил контроль за обозначением санитарно-защитных зон специальными знаками на местности .
3 августа 2016 года по заявлению истцов надзорная коллегия Верховного Суда вынесла новое определение. В нем указано, что контроль за обозначением санитарно-защитных зон возложен на руководителя Департамента «как на должностное лицо – руководителя юридического лица»(16).
Определением Медеуского районного суда г.Алматы от 21 сентября 2017 года Департамент охраны общественного здоровья г.Алматы был признан правопреемником Департамента по защите прав потребителей г.Алматы. Оно вступило в законную силу 5 февраля 2018 года.
Постановление судебной коллегии Верховного Суда от 12 марта 2018 года, определение Медеуского районного суда г.Алматы от 21 сентября 2017 года и определение апелляционной инстанции Алматинского городского суда от 5 февраля 2018 года оставлены без изменения, частная жалоба Департамента – без удовлетворения.
Решения судов не выполняются и другими государственными органами!
4. Статистика запросов и ответов за 2014-2017 годы.
Статистика «доступности экологической информации» на примере деятельности ЭО «Зеленое спасение».
Отправка писем через электронное правительство не привела к заметным улучшениям.
5. Предложения
— Привести природоохранное законодательство в соответствие с требованиями Орхусской конвенции.
— Отменить предварительное рассмотрение дел в Верховном Суде по причине его нецелесообразности. Исход дела зависит от компетенции одного судьи(17), что практически является препятствием на пути справедливого и беспристрастного судебного разбирательства.
За 2014 – начало 2017 года в результате предварительного рассмотрения Верховным Судом были отклонены девять ходатайств ЭО, которые основывались на Орхусской конвенции, Конвенции о биологическом разнообразии, Конвенции о всемирном наследии.
— Внести поправки в статью 294 ГПК РК об изменении срока обращения в суд по заявлениям, касающимся окружающей среды. Трехмесячный срок неприемлем для дел, которые касаются экологических нарушений, так как они носят длительный и непрерывный характер. Если загрязнитель продолжает свою деятельность, то срок должен быть продлен на период до полного прекращения загрязнения окружающей среды.
— Внести изменение в статью 455 ГПК РК. Серьезным пробелом в ГПК является то, что решения международных конвенций о соблюдении Казахстаном их норм не признаны в Кодексе основаниями для пересмотра решений судебных инстанций. То есть они не считаются ни вновь открывшимися, ни новыми обстоятельствами, имеющими существенное значение для правильного разрешения ранее рассмотренных дел. Это значительно снижает возможность физических и юридических лиц выступать в защиту интересов отдельных граждан, неопределенного круга лиц и государства.
— Организовать специализацию судей или специализированные суды для рассмотрения исковых заявлений по вопросам, касающимся окружающей среды.
(1) 2017 год. Дело №6 о признании незаконным действия Комитета лесного хозяйства и животного мира, предоставившего недостоверную экологическую информацию: http://esgrs.org/?p=16122.
(2) 2018 год. Дело №4 о признании незаконным действия РГУ «Департамент охраны общественного здоровья города Алматы», не предоставившего запрашиваемую экологическую информацию: http://esgrs.org/?p=22416.
(3) 2017 год. Дело №8 о признании незаконным действия КГУ «Управление по контролю за использованием и охраной земель города Алматы», не предоставившего запрашиваемую экологическую информацию: http://esgrs.org/?p=22416.
(4) Нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 10 июля 2008 года № 1 «О применении норм международных договоров Республики Казахстан».
(5) 2016 год. Дело №3 о признании заключения государственной экологической экспертизы по материалам ОВОС на проект «Строительства дороги на горнолыжный комплекс «Кокжайлау» незаконным и об его отмене (См. дело № 10, 2015): http://esgrs.org/?page_id=11726.
(6) Решение СМЭС г.Алматы № 2-16009/2015 от 6 ноября 2015 года.
(7) Постановление апелляционной судебной коллегии Алматинского городского суда № 2А-8416/2015 от 28 декабря 2015 года.
(8) 2016 год. Дело №7 о признании незаконным и отмене «Материала инвентаризации и лесопатологического обследования зеленых насаждений», подготовленного ТОО «К…» с нарушением законодательства: http://esgrs.org/?page_id=11726.
(9) 2018 год. Дело № 1 о признании незаконным действия Комитета лесного хозяйства и животного мира, предоставившего недостоверную экологическую информацию: http://esgrs.org/?p=22416.
(10) 2016 год. Дело №3 о признании заключения государственной экологической экспертизы по материалам ОВОС на проект «Строительства дороги на горнолыжный комплекс «Кокжайлау» незаконным и об его отмене (См. дело № 10, 2015): http://esgrs.org/?page_id=11726.
(11) 2016 год. Дело №7 о признании незаконным и отмене «Материала инвентаризации и лесопатологического обследования зеленых насаждений», подготовленного ТОО «К…» с нарушением законодательства: http://esgrs.org/?page_id=11726.
(12) 2016 год. Дело №7 о признании незаконным и отмене «Материала инвентаризации и лесопатологического обследования зеленых насаждений», подготовленного ТОО «К…» с нарушением законодательства: http://esgrs.org/?page_id=11726.
(13) Постановление судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда № 3г-10191-16 от 14 ноября 2016 года.
(14) 2017 год. Дело №4 о признании незаконным действия КГУ «Управление природных ресурсов и регулирования природопользования г.Алматы», предоставившего недостоверную информацию.
(15) 2016 год. Раздел №2. Выполнение решений судов. Дело № 1 Постановление надзорной коллегии Верховного Суда от 27 ноября 2013 года по иску о бездействии директора Департамента Комитета государственного санитарно-эпидемиологического надзора по г.Алматы, которое выразилось в отсутствии контроля за обозначением санитарно-защитных зон специальными знаками на местности (См. дело № 9, 2012 и дело № 4, 2013): http://esgrs.org/?page_id=11726.
(16) Постановление судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда от 3 августа 2016 года. Раздел №2. Выполнение решений судов. Дело №1: http://esgrs.org/?page_id=11726.
(17) ГПК РК (с изменениями и дополнениями по состоянию на 05.07.2018 г.), статья 443.
