(Комментарии к Национальному докладу)
Смотрите первую часть здесь.
Верховенство закона
Авторы Национального доклада не рассматривают вопрос о верховенстве закона. Да и зачем? После принятия Экологического кодекса 2021 года нас усиленно убеждают в том, что мы получили чуть ли не волшебную палочку для решения любых экологических проблем. Критика недостатков кодекса со стороны общественности не доходит до ушей слышащего государства.
Ну что ж, приведем мнение экспертов Всемирного банка. «Положения Экологического кодекса сформулированы туманно и могут широко интерпретироваться министерствами и ведомствами, а у МЭГПР РК[1] нет достаточных полномочий, ресурсов и потенциала для формирования и координации реализации мер политики и бюджетов»[2]. К сожалению, туманностью формулировок страдает не только Экологический кодекс. Это можно сказать и о других законах, регулирующих охрану природы и использование природных ресурсов. Ряд норм Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан и Конституционного закона «О Конституционном Суде Республики Казахстан», которые должны способствовать доступу общественности к правосудию, тоже вызывают недоумение.
Как показывает практика Экологического общества «Зеленое спасение» Министерство экологии и природных ресурсов панически боится местных органов власти, особенно чиновников города Алматы. Яркий пример – молчание Министерства в течение всей кампании за сохранение урочища Кок-Жайляу в составе Иле-Алатауского национального парка.
Разумеется, что вопрос о соблюдении законности и защите прав человека на благоприятную для жизни и благосостояния окружающую среду был изначально исключен из поля зрения авторов. В Национальном докладе не упоминаются протесты и судебные иски общественности против точечной застройки, незаконного строительства, нарушения режима санитарно-защитных зон, отказа в предоставлении информации, уничтожения культурных ландшафтов, разрушения экологических систем национальных парков и т.д.
С момента публикации Третьего обзора результативности экологической деятельности в Казахстане в 2019 году ситуация не изменилась. «Конкретных стратегических документов, стратегий и соответствующих планов мероприятий по обеспечению соблюдения законодательства в области охраны окружающей среды не имеется. Стратегические цели в области обеспечения соблюдения законодательства не установлены»[3].
В 2019 году ЮНЕП опубликовала Первый доклад о верховенстве права окружающей среды. «В докладе подчеркивается необходимость проведения регулярной глобальной оценки положения дел в области верховенства права окружающей среды. Для отслеживания прогресса на национальном и глобальном уровнях необходимо использовать набор единообразных показателей. В докладе предлагается система показателей в отношении верховенства природоохранного права и освещаются существующие наборы данных, которые могут использоваться в поддержку глобальной оценки».[4]
Прошло почти четыре года. Призыв ООН не услышан.
Политика
Четкого определения «экологическая политика» в Национальном докладе нет, как нет и в Экологическом кодексе. В пункте 1 статьи 28 Экологического кодекса сказано: «Единая государственная экологическая политика Республики Казахстан реализуется по основным направлениям, разработанным Правительством Республики Казахстан». Но ни слова не сказано о том, кто утверждает политику.
В Национальном докладе написано: «Принципы государственной экологической политики (не политика, а принципы – Авторы) являются основой не только экологического законодательства, но и всех стратегических и программных документов в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов»[5]. Стратегия «Казахстан-2050» стоит первым пунктом в списке основных стратегических и программных документов, которые выполнялись в период 2013 – 2022 годов.
Другой пример, в Национальном докладе написано: «Государственная политика в области использования атомной энергии осуществляется в соответствии с Законом Республики Казахстан от 12.01.2016 года “Об использовании атомной энергии”»[6]. А в статье 5 этого закона указано: «Правительство Республики Казахстан:
1) разрабатывает основные направления государственной политики в области использования атомной энергии».
Вероятнее всего, такие противоречивые формулировки позволили авторам Третьего обзора результативности экологической деятельности в Казахстане сделать вывод, что «Стратегия “Казахстан-2050” 2012 года выстроена по формуле “Сначала – экономика, потом – политика” и не содержит каких-либо конкретных ссылок на изменение климата»[7].
Специалисты Всемирного банка считают, что «отсутствие климатической политики ослабляет заинтересованность предприятий в движении в данном направлении»[8]. Эти два компетентных мнения вполне подходят не только для объяснения ситуации с климатической политикой, но и в целом с экологической политикой страны. Можно ли отдельные, часто плохо увязанные между собой стратегические и программные документы называть экологической политикой, тем более единой и государственной?
Орхусская и другие конвенции
Весь раздел 11.9 «Участие общественности в принятии решений и предоставление экологической информации» уместился на четырех страницах. Об Орхусской конвенции написано следующее: «Основные направления реализации Орхусской конвенции в Казахстане: развитие Орхусских центров в регионах республики, ведение Государственного фонда экологической информации, обеспечение доступа общественности к информации, обеспечение предоставления государственной услуги “Предоставление экологической информации”, ведение Государственного регистра выбросов и переноса загрязнителей и другие»[9].
И всё? А как соблюдаются два других компонента конвенции – право на доступ к участию в процессе принятия решений и на доступ к правосудию? Информация о количестве объявлений о проведении открытых собраний и количестве протоколов не дает представления о качестве общественных слушаний и учете общественного мнения при принятии решений. Информации о доступе к правосудию в Национальном докладе вообще нет.
Даже доступ к информации не проанализирован на должном уровне. Например, какое количество запросов поступило в Министерство экологии и природных ресурсов, по каким вопросам, на сколько писем были даны ответы, причины отказов в предоставлении экологической информации и т.д? О том, что государственные органы незаконно отказываются предоставлять экологическую информацию, даже о ситуации в национальных парках, – молчок. Это закрытая тема. Есть государственная услуга «Предоставление экологической информации»! Государственной услуги «Непредоставление экологической информации» – нет!
Наконец, Министерство экологии и природных ресурсов как уполномоченный орган в области охраны окружающей среды, должно координировать соблюдение многосторонних природоохранных соглашений.
В Приложении I к Третьему обзору результативности экологической деятельности в Казахстане подводятся итоги выполнения рекомендаций, содержащихся во Втором обзоре 2008 года. В нем дана следующая рекомендация:
«Рекомендация 4.1:
— Министерство охраны окружающей среды в сотрудничестве с другими соответствующими министерствами должно создать соответствующие механизмы для обеспечения надлежащей координации всех мероприятий на национальном уровне, связанных с реализацией многосторонних природоохранных соглашений и двустороннего и многостороннего сотрудничества.
Данная рекомендация преимущественно не выполнена»[10].
Только на примере быстрого ухудшения экологической ситуации в Иле-Алатауском национальном парке, можно с уверенностью утверждать, что эта рекомендация не выполнена и до настоящего времени.
О координации Министерством экологии и природных ресурсов всех мероприятий на национальном уровне, связанных с реализацией многосторонних природоохранных соглашений в Национальном докладе нет ни слова.
Заключение
Истеблишмент не проявляет особой озабоченности по поводу стремительного ухудшения экологической ситуации в стране, хотя не отрицает этого и даже позволяет широкой публике ознакомиться с определенным объемом экологической информации. Но Национальный доклад не обеспечивает общественности доступ к своевременной, полной и достоверной экологической информации.
Даже краткий анализ Национального доклада показывает, что в нем имеются многочисленные пробелы, которые были названы выше. В чем их причины?
- Отсутствие государственной экологической политики в течение более 30 лет является одной из главных причин ухудшающейся экологической ситуации и низкой эффективности государственных органов, ответственных за охрану окружающей среды и использование природных ресурсов.
- Министерство экологии и природных ресурсов не имеет достаточных полномочий для выполнения возложенных на него задач.
В Приложении I к Третьему обзору результативности экологической деятельности в Казахстане о выполнение рекомендаций, содержащихся во Втором обзоре 2008 года, говорится: «Рекомендации 1.1: Для достижения лучшего баланса между сферами экономической, социальной и экологической политики, Правительство, через Национальный совет по устойчивому развитию, должно:
— усилить координирующую роль Министерства охраны окружающей среды в повышении уровня сотрудничества между компетентными министерствами для обеспечения адекватной интеграции экологических и социальных вопросов в секторальную политику и стратегии;
— наделить МООС ответственностью за проведение анализа проектов секторальной политики и стратегий на их соответствие принципам устойчивого развития»[11].
Со времени выхода Второго обзора прошло более 15 лет! Рекомендации не выполнены до сих пор. Бег на месте «общепримиряющий» продолжается.
- В 2022 году эксперты Всемирного банка пришли к следующему выводу.
«Несмотря на определенный прогресс, централизованная координация действий для поддержки реализации климатической политики в Казахстане по-прежнему ограничена и не подкрепляется заинтересованностью на высоком политическом уровне, что приводит к слабой реализации полномочий и фрагментации усилий»[12].
- Коррупция и теневая экономика продолжают оказывать сильное негативное влияние на состояние окружающей среды. Это является одной из главных причин того, что «значительная территория республики подвержена повышенному риску экологической дестабилизации»[13]. Но коррупция и теневая экономика оказывают негативное влияние и на формирование законодательства, на его соблюдение, на работу уполномоченных государственных органов, в том числе Министерства экологии и природных ресурсов, органов прокуратуры и судов.
- Национальный доклад в настоящем виде можно назвать перечнем экологических проблем (без анализа их причин и способов предотвращения) и мер, направленных на их решение. Нет анализа верховенства закона и соблюдения прав человека на благоприятную для жизни и благосостояния окружающую среду.
Смотрите первую часть здесь.
© Экологическое общество «Зеленое спасение», 2024.
_________________________________________________
[1] Указом президента №80 от 2 января 2023 года «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан» Министерство экологии, геологии и природных ресурсов было реорганизовано в Министерство экологии и природных ресурсов.
[2] Страновой доклад о климате и развитии: Казахстан. Группа Всемирного банка, 2022, с.26: https://documents1.worldbank.org/curated/en/099840011092230742/pdf/P1773690f04f7e0b60bb9804ee193d2c13e.pdf.
[3] Казахстан. Обзоры результативности экологической деятельности. Третий обзор. ООН. – Женева, 2019, с.77.
[4] Environmental Rule of Law: First Global Report. UNEP. – 2019, Nairobi, p.xv.
[5] Национальный доклад о состоянии окружающей среды…, с.179.
[6] Национальный доклад о состоянии окружающей среды…, с.134.
[7] Казахстан. Обзоры результативности экологической деятельности…, с.182.
[8] Страновой доклад о климате и развитии: Казахстан…, с.28.
[9] Национальный доклад о состоянии окружающей среды…, с.223.
[10] Казахстан. Обзоры результативности экологической деятельности…, с.442.
[11] Казахстан. Обзоры результативности экологической деятельности…, с.435.
[12] Страновой доклад о климате и развитии: Казахстан. Группа Всемирного банка, 2022, с.26: https://documents1.worldbank.org/curated/en/099840011092230742/pdf/P1773690f04f7e0b60bb9804ee193d2c13e.pdf.
[13] Национальный доклад о состоянии окружающей среды…, с.71.