Результаты мониторинга национальных парков Алматинской области в 2020-2021 годах. Раздел II. Часть 2

Обзор хозяйственной деятельности в границах парков и на сопредельных территориях

Границы национальных парков Алматинской области и их охранных зон на местности не маркированы. Режим охранных зон соблюдается слабо. Со стороны города Алматы охранная зона Иле-Алатауского ГНПП вообще не установлена. В границах парков и на сопредельных территориях осуществляют деятельность не только арендаторы, но и другие хозяйствующие субъекты. Например: «По данным материалов лесоустройства 2014 года, в границах Иле-Алатауского ГНПП имеются участки постороннего пользования общей площадью 1304,257 га»(37). Много участков, переведенных в земли запаса для строительства гидротехнических сооружений, инфраструктурных объектов и т.п. Введение института государственно-частного партнерства в национальных парках привлечет сюда новых бизнесменов.

Но, так как границы участков землепользователей на местности тоже не маркированы, а документация ведется небрежно, даже сотрудники парков часто не осведомлены о статусе землепользователей и не знают границ их «владений».

В данном разделе описаны наиболее типичные нарушения всех хозяйствующих субъектов, выявленные ЭО в ходе мониторинга. К сожалению, их гораздо больше.

1.Строительство

2020 и 2021 годы отмечены стремительным ростом объемов строительства на территории Иле-Алатауского ГНПП и других национальных парков Алматинской области. Сооружение различных объектов не ограничивается только туристическими комплексами и гостевыми домами. Необходимо «обеспечить подключение новых и имеющихся объектов строительства к имеющимся линиям электропередачи или смонтировать ряд мини-ГЭС в подходящих местах»(38). И для этих целей опять выделяется земля национального парка. В ходе мониторинга строительство различных объектов, в том числе настоящих дворцов, было зафиксировано в следующих ущельях Иле-Алатауского национального парка: Бутаковском, Малом и Большом Алматинском, Аксайском, Каскеленском. Фрагментация экологических систем в них приобрела угрожающий характер.

Строительство в урочище Аюсай

8 июня 2020 года в урочище Аюсай, расположенном в Иле-Алатауском национальном парке, сотрудники ЭО зафиксировали начало строительных работ. На большом участке рабочие сняли верхний слой почвы и высыпали его на обочину дороги. Паспорт объекта отсутствовал. Позже выяснилось, что в этом месте началось строительство визит-центра Аюсай.

Экологическое общество обратилось в Комитет с просьбой предоставить полную и достоверную экологическую информацию о начавшемся строительстве. Мы просили остановить работы с целью проверки у застройщика необходимой разрешительной документации. А в случае ее отсутствия – привлечь его к административной ответственности, запретить строительство и обязать возместить ущерб в натуральном виде.

В ответе Комитета содержались пространные рассуждения о временном характере возводимых строений, о конфиденциальном характере договора между администрацией парка и застройщиком(39). Но Комитет проигнорировал просьбу о предоставлении общедоступной экологической информации. Ни один запрашиваемый документ в письме даже не упомянут! В заключение указано, что «у национального парка основания для приостановления работ на предоставленном участке не имеется».

Экологическое общество обратилось в суд с требованием обязать Комитет предоставить полную и достоверную экологическую информацию о строительстве, в первую очередь – оценку воздействия на окружающую среду. Но суды всех инстанций отказали в удовлетворении этих требований, оправдав незаконные действия. Хотя в статье 36 Экологического кодекса 2007 года, действовавшего до 30 июня 2021 года, указано: «1. Оценка воздействия на окружающую среду является обязательной для любых видов хозяйственной и иной деятельности, которые могут оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду и здоровье населения.

2. Запрещаются разработка и реализация проектов хозяйственной и иной деятельности, влияющей на окружающую среду, без оценки воздействия на нее. Результаты оценки воздействия являются неотъемлемой частью предплановой, плановой, предпроектной и проектной документации».

Не смутило судей и то, что строительство визит-центра было осуществлено без согласования с Управлением градостроительного контроля. На запрос Экологического общества оно ответило: «Согласно поступившему письму из Управления городского планирования и урбанистики г.Алматы эскизный проект на строительство «Визит-центра Аюсай» не согласован. В этой связи отсутствует положительное заключение экспертизы проекта. Уведомление о начале производства строительно-монтажных работ от ТОО «Туранга групп» в Управление не поступало»(40).

Более того, судьи ввели в употребление термин «возведение … конструкций без элементов строительства», который не существует ни в одном правовом акте Республики Казахстан(41). Для такой деятельности, по мнению чиновников и судей, не нужно проводить оценку воздействия на окружающую среду.

WordPress Grid Gallery

Строительство возле отеля «Ворота Туюксу»

В июле 2020 года возле отеля «Ворота Туюксу», расположенного в Малом Алматинском ущелье выше горнолыжного курорта «Чимбулак» (Shymbulak), начались строительные работы. Рабочие проложили новую дорогу к коттеджам, уничтожили растительный покров и плодородный слой почвы. Был перекрыт популярный туристический и альпинистский маршрут через Чертово ущелье в сторону пика имени Абая. На запрос ЭО о законности строительных работ и правомерности ограничения доступа туристов Управление градостроительного контроля ответило следующее: «По вышеуказанному адресу уведомление о начале производства строительно-монтажных работ в Управление не поступало.

Дополнительно сообщаем, согласно ст.64 Земельного кодекса Республики Казахстан собственники земельных участков и землепользователи, если иное не установлено настоящим Кодексом и иными законодательными актами Республики Казахстан, имеют право самостоятельно хозяйствовать на земле, используя ее в целях, вытекающих из назначения земельного участка.

По вопросу проверки законности строительно-монтажных работ сообщаем, согласно пункту 1 статьи 144 Предпринимательского кодекса Республики Казахстан внеплановой проверкой является проверка, назначаемая органом контроля и надзора по конкретным фактам и обстоятельствам, послужившим основанием для назначения проверки в отношении конкретного проверяемого субъекта (объекта) с целью предупреждения и (или) устранения непосредственной угрозы жизни и здоровью человека, окружающей среде, законным интересам физических и юридических лиц, государства.

В Вашем обращении не указаны конкретные факты нарушения Закона РК «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности».

На основании вышеизложенного информируем, что проверить объект, указанный в обращении … не представляется возможным»(42).

В свою очередь, Комитет лесного хозяйства, рассмотрев вопрос о строительстве в районе отеля «Ворота Туюксу», сообщил следующее: «По данному вопросу национальным парком была проведена внеплановая проверка, по итогам которой было выявлено, что работы по строительству дороги на территории вокруг отеля «Ворота Туюксу» проводились ТОО «Ворота Туюксу» без согласования с администрацией национального парка и Комитетом.

В этой связи национальным парком ТОО «Ворота Туюксу» … был составлен административный протокол и выписан штраф в сумме 13 890 тенге (копии протокола и квитанции прилагаются).

Площадь нанесенного ущерба составляет 90 квадратных метров. Сумма ущерба составила 1 250 100 (один миллион двести пятьдесят тысяч сто тенге) (копия квитанции прилагается).

Вместе с тем сообщаем, что, по информации национального парка, участок, где расположен отель «Ворота Туюксу», находится в частной собственности общей площадью 2,24 га и выведен из состава государственного лесного фонда. Часть проложенных дорог проходит по территории национального парка на ранее существовавшей противопожарной дороге»(43). Позже на строительной площадке произошел пожар, который нанес ущерб растущим рядом деревьям и создал угрозу для растительности национального парка.

На данном примере хорошо видно, как своеобразно государственные органы «понимают» закон и свои должностные обязанности. Администрация национального парка, хотя и не контролировала ситуацию изначально, все-таки приняла меры для обеспечения целостности государственной собственности. Насколько они оказались эффективными – это иной вопрос. Управление градостроительного контроля просто уклонилось от выполнения своих обязанностей. Хотя, как следует из ответа Комитета, нарушения были совершенно очевидны и послужили основанием для наложения административного взыскания. Поразительно, но ни в одном ответе не говорится о том, что собственник должен соблюдать режим охранной зоны национального парка. Нет зоны – нет и ответственности!

Строительство туристического комплекса в ущелье Аккаин

В 2016 году на территории Медеуского филиала Иле-Алатауского национального парка в ущелье Аккаин возле березовой рощи началось строительство коттеджного городка. По информации администрации национального парка, в указанном месте осуществлялось сооружение туристического комплекса на основании заключенного договора долгосрочного пользования с ТОО «РосИмпортЦемент»(44).

Несколько лет назад строительство закончили, комплекс огородили забором с колючей проволокой. Вооруженные охранники сообщают посетителям национального парка, что на участке находится не туристический комплекс, а стоят жилые дома, и проход к ним запрещен. Экологическое общество направило запрос в Комитет лесного хозяйства с просьбой сообщить, какой правовой статус имеет объект, является ли участок территорией Иле-Алатауского ГНПП, если да, то какие меры принимают администрация парка и Комитет для соблюдения режима ООПТ.

Комитет подтвердил, что участок передан ТОО «РосИмпортЦемент» на основании договора с Иле-Алатауским ГНПП от 6 мая 2011 года №05/11 о совместной деятельности и аренде земельного участка для «строительства и эксплуатации туристического комплекса: гостевые дома для приема и обслуживания туристов». Он расположен в Медеуском филиале Каменского лесничества, площадь – 2,2 га, срок аренды – 49 лет.

«Национальным парком вручено уведомление Товариществу об устранении ограждения для свободного перемещения туристов на территории комплекса.

Кроме того, касательно вопроса по соблюдению режима ООПТ на указанной Вами территории сообщаем, что участок, предоставленный в пользование Товариществу, относится к зоне ограниченно-хозяйственной деятельности, где разрешено строительство объектов для обслуживания туристов»(45).

30 октября 2020 года состоялись общественные слушания по оценке воздействия на окружающую среду так называемого туристического комплекса, который был сдан в эксплуатацию годом ранее!

По мнению главного инженера ТОО «Центр градостроительного проекта»: «Эти восемь домов не относятся к капитальным строениям, они из деревянного сруба … Просто фундаменты собраны из бетонных блоков. Они считаются временными сооружениями. Поэтому мы и не узаконивали их. Сейчас, когда комплекс начал функционировать, мы решили его узаконить». А 2 июня 2020 года было получено архитектурно-планировочное задание(46). То есть – «обязательные требования, условия и ограничения к проектированию и строительству»(47).

То, что архитектурно-планировочное задание получено post factum, а слушания проводились по уже введенному в строй объекту, что общественность не была ознакомлена с проектом заранее, главный инженер не считает нарушением закона. Ведь в зоне ограниченной хозяйственной деятельности разрешено строительство гостевых домов. Ну а как же суд, проигранный ТОО «РосИмпортЦемент» в ноябре 2020 года?

В ответе Иле-Алатауского ГНПП от 15 июля 2021 года нет даже намека на постановление кассационной коллегии Верховного Суда от 4 ноября 2020 года, согласно которому решение Специализированного межрайонного экономического суда города Алматы от 23 октября 2019 года осталось в силе(48). Это неудивительно, ведь фактически суд признал, что строительство осуществлялось незаконно. Правда, в судебной практике Экологического общества имеются случаи, когда годами приходится добиваться выполнения решения судов, в том числе и Верховного Суда. Это прекрасно знают в ТОО «РосИмпортЦемент» и в администрации национального парка. Видимо, этим и объясняется их спокойствие.

Администрация Иле-Алатауского ГНПП часто не контролирует соблюдение арендаторами договорных обязательств. Более того, она соглашается на оформление документов на незаконно возведенные сооружения даже после введения их в эксплуатацию, не считая это противоправным действием. Это порождает конфликтные ситуации, способствует дальнейшему разрушению экологических систем парка, препятствует развитию туризма, не наносящего ущерба природе.

Строительство селезащитной плотины

В декабре 2020 года в Большом Алматинском ущелье, рядом с урочищем Аюсай, на территории, переведенной из земель Иле-Алатауского национального парка в земли запаса, началось строительство селезащитной плотины. Целесообразность ее сооружения вызывает большие сомнения хотя бы потому, что в технико-экономическом обосновании перевода земель парка в связи со строительством плотины говорится: «Строительство селезадерживающей плотины на реке Аюсай обеспечит инженерную защиту объектов народного хозяйства, расположенных ниже проектируемой плотины, и защиту жизни людей, находящихся в селеопасной зоне, а также продление срока службы (расположенного ниже по течению) существующего селехранилища. На защищаемой территории расположены объекты каскада Алматинских ГЭС, автодорога г.Алматы – санаторий «Алмаарасан», а также построены и функционируют зоны отдыха, кафе и рестораны»(49).

Вопрос о том, на каком основании появились зоны отдыха на селеопасном участке, до сих пор остается открытым. К тому же немного выше строящейся плотины в урочище Аюсай был возведен визит-центр. Для его защиты в скором времени тоже потребуется плотина, или сели обойдут его стороной?

Движение техники, шум, выбросы, пыль, мусор оказывают негативное влияние на прилегающие к участку строительства экологические системы Иле-Алатауского ГНПП. Уже в декабре в районе строительства варварским способом было вырублено большое количество деревьев (фото 023). Хотя согласно упомянутому обоснованию: «Производить вырубку (снос) древесно-кустарниковой растительности после вывода земельного участка из состава ГНПП следует в строгом соответствии с действующими правилами содержания и защиты зелёных насаждений. Вырубку подлежащих сносу насаждений осуществляет лесовладелец по договору с заявителем, а вся полученная при этом древесина подлежит передаче на баланс государственному лесовладельцу»(50). Авторы считают, что после перевода в земли запаса участков, на которых имеются зеленые насаждения, их можно приравнять к зеленым насаждениям города. И это несмотря на то, что в отдельных местах существуют естественные, никогда не подвергавшиеся вырубке растительные сообщества.

11 января 2021 года Экологическое общество запросило в Управлении зеленой экономики города Алматы следующие документы: оценку воздействия на окружающую среду планируемого строительства плотины, протокол учета общественного мнения по проекту, заключение государственной экологической экспертизы, разрешение на вырубку деревьев. В открытых источниках эти документы найти не удалось, как и материалы по их обсуждению с общественностью.

14 января Управление сообщило о проведенной проверке по факту вырубки зеленых насаждений в районе строительства плотины. В письме сказано, что 13 января специалисты Управления, ГУ «Казселезащита», Иле-Алатауского ГНПП, Акимата Бостандыкского района, ТОО «Eco Almaty» и Управления полиции Бостандыкского района совершили выезд на указанный участок застройки. В тот же день Управление зеленой экономики направило письмо в Специализированную природоохранную прокуратуру города Алматы. Однако копии вышеназванных документов Экологическому обществу так и не были предоставлены. 27 января пришлось направить повторный запрос.

4 февраля Управление сообщило, что сделало «запрос в ГУ «Казселезащита» о предоставлении указанных документов в связи с тем, что в Управление данные документы не были предоставлены ранее. При получении документация будет направлена в Ваш адрес»(51).

В течение двух месяцев Управление зеленой экономики хранило молчание. 20 апреля ЭО направило очередной запрос. Следует подчеркнуть, что строительство все это время не прекращалось. Но, не имея на руках документации, особенно картографической, ЭО могло осуществлять лишь общее наблюдение.

28 апреля Управление сообщило дополнительную информацию о проверке по факту вырубки зеленых насаждений: «В ходе обследования указанного участка выявлено, что строительно-монтажные работы начаты, а также выявлен факт вырубки зеленых насаждений. … На сегодняшний день ведется подсчет деревьев, а также их породный состав.

Параллельно уполномоченным органом рассматривается вопрос о привлечении виновных за незаконный снос зеленых насаждений»(52).

Относительно оценки воздействия на окружающую среду и сопутствующих документов Управление посоветовало обратиться к государственной экспертизе либо к заказчику проекта. Тем самым оно признало, что этих документов в Управлении нет. Именно поэтому оно вынуждено вести подсчет вырубленных деревьев и определять их породный состав. Эти сведения должны быть указаны в ОВОС и утвержденном проекте строительства плотины. Из сложившейся ситуации следует очевидный вывод, что доступ к экологической информации закрыт не только для общественности, но и для Управления зеленой экономики. В его функции входят координация и согласование «проектов по строительству новых или изменению существующих объектов», а следовательно, сотрудничество и координация работы с уполномоченным органом в сфере архитектуры(53). Тем временем строительство идет полным ходом.

WordPress Grid Gallery

Пример «ликвидации» незаконного строительства

Осенью 2019 года сотрудники Экологического общества «Зеленое спасение» обнаружили строительство дороги по горному отрогу, который выходит к урочищу Кок-Жайляу. Дорога начинается от микрорайона «Нурлытау», от бывшей лыжной базы «Енбек» (ЦСКА), поднимается на хребет и, прорезав еловый лес, заканчивается.

При строительстве был нанесен ущерб экосистемам национального парка. После обращения Экологического общества администрация парка выяснила, что работы «на территории Каменского лесничества Медеуского филиала национального парка проводились ТОО «Завод «Электрокабель» без согласования с администрацией национального парка». Сотрудниками национального парка был составлен протокол об административном нарушении и выписан штраф в сумме 3 345 625 тенге.

Весной 2020 года на дороге начались эрозионные процессы: падали деревья, сползали кусты, сваливались камни, размывался грунт. В связи со сложившейся ситуацией ЭО вновь направило письмо в уполномоченный орган с требованием принять меры для предотвращения эрозии. Кроме того, ЭО напомнило о необходимости маркировать границы национального парка.

8 июля Комитет лесного хозяйства сообщил, что ТОО «Завод «Электрокабель» в добровольном порядке возместило ущерб в сумме 3 219 375 тенге. «За счет указанных средств национальным парком осенью текущего года будет проведена работа по рекультивации земель путем посадки деревьев вдоль дороги, также в весенний период следующего года будет произведен посев многолетних трав. Кроме того, на участке, где ранее производилось строительство дороги, в ближайшее время будет установлен аншлаг, указывающий границы национального парка»(54).

Наступило лето 2021 года, ЭО снова направило письмо в Комитет лесного хозяйства. Из ответа стало известно следующее: «Согласно информации Иле-Алатауского государственного национального природного парка, работы по посадке деревьев были запланированы на осень 2020 года, но в связи с климатическими условиями (ранний снегопад) не были проведены.

После чего проведение вышеуказанных работ было запланировано на весну 2021 года, однако к этому времени посадочные материалы в питомниках национального парка не соответствовали стандартам.

В этой связи посадка деревьев и посев многолетних трав перенесены на сентябрь текущего года.

На сегодняшний день посадочные материалы (яблоня Сиверса и абрикос обыкновенный) в питомниках национального парка готовы для высаживания, приобретены семена многолетних трав в объеме 10 кг.

Аншлаг с указанием границ был установлен летом 2020 года, но был разрушен от воздействия ветров, в настоящее время аншлаг восстановлен и дополнительно установлены квартальные столбы с указанием границ государственного лесного фонда.

Вместе с тем сообщаем, что ущерб, возмещенный ТОО «Завод «Электрокабель» в сумме 3 219 375 тенге, был перечислен в государственный бюджет, а не на специальный счет Национального парка»(55).

Какой прекрасный источник пополнения бюджета! Частная фирма нарушает закон, разрушая природную среду, администрация парка штрафует нарушителя, а средства уходят в бюджет. Вывод: чем больше будет нарушений законов, чем сильнее разрушение природной среды, тем обильнее будет пополняться бюджет. К сожалению, расплывчатые формулировки 6 главы закона об ООПТ можно трактовать и так. В пункте 1 статьи 38 говорится о том, что одним из источников формирования средств ООПТ являются: «7) поступления от физических и юридических лиц, причинивших ущерб особо охраняемым природным территориям и объектам государственного природно-заповедного фонда, в соответствии со статьей 82 настоящего Закона». Но нигде не оговаривается пропорция: сколько процентов отчисляется ООПТ, а сколько поступает в бюджет. По информации администрации парка, в описанном случае все 100% поглотил бюджет!

Возникает вопрос, почему общественная организация способна заметить серьезные нарушения законодательства на ООПТ, а руководство парка и уполномоченный орган их не замечают?!

WordPress Grid Gallery

2. Выпас скота

В соответствии с законом об ООПТ в зонах ограниченной хозяйственной деятельности национальных парков разрешается «ограниченная пастьба скота» и мараловодство (статья 47, пункт 1, подпункт 1).

Более детально выпас регламентируется Лесным кодексом (статьи 99 и 113) и «Правилами выпаса сельскохозяйственных животных по Алматинской области» (далее – Правила выпаса). Согласно Лесному кодексу: «Участки государственного лесного фонда, на которых возможно сенокошение и пастьба скота, устанавливаются государственными лесовладельцами в соответствии с лесоустроительными проектами или планами управления особо охраняемыми природными территориями» (статья 99, пункт 1).

Но, как водится, хозяйствующие субъекты толкуют нормы законов, опираясь на свое воображение, определяя размеры стад и места их пастьбы на глазок, и всегда со знаком плюс в свою пользу. В результате в последнее время в некоторых ущельях Иле-Алатауского национального парка масштабы выпаса скота уже сложно назвать «ограниченными». Особенно интенсивно он осуществляется в Бутаковском, Каскеленском, Кимасаровском, Большом Алматинском ущельях.

«По информации Иле-Алатауского государственного национального природного парка согласно материалам лесоустройства, проведенного в 2014 году на территории ГНПП, и по учету лесного фонда на 01.01.2021 года имеются 56 678 га пастбищных угодий.

Лесные билеты выписываются в зонах ограниченной хозяйственной деятельности. В 2021 году по ГНПП на пастьбу скота выписаны 154 лесных билета на площади 18 045 га.

Сотрудниками ГНПП проводятся разъяснительные работы с пользователями лесных билетов по соблюдению норм выпаса скота на территории ГНПП»(56).

Определить, насколько строго соблюдаются требования о выпасе в зонах ограниченной хозяйственной деятельности и в соответствии с планом управления Иле-Алатауским ГНПП, невозможно. Но скот встречается и на местах новых посадок леса, и у подножия ледников, там постоянно пасутся яки. Как правило, стада передвигаются без присмотра на неогороженных участках, вдоль рек, по дорогам, по туристическим тропам, загрязняя их пометом и создавая большие неудобства для туристов. Животные забредают в заброшенные и разрушающиеся здания, добывают корм из мусорных контейнеров в местах отдыха горожан.

То есть не соблюдается норма Лесного кодекса: «Пастьба скота без пастуха на пастбищах, входящих в государственный лесной фонд, допускается в исключительных случаях в отдаленных, труднодоступных и малонаселенных районах. Перечень таких районов утверждается местным представительным органом области по представлению местного исполнительного органа области» (статья 99, пункт 2).

Нарушается также норма пункта 6 Правил выпаса: «Сельскохозяйственные животные, передвигающиеся без сопровождающих лиц, считаются безнадзорными и подлежат загону в места для временного содержания до выявления владельца»(57).

Сведений о количестве животных, выпасаемых на территории Иле-Алатауского ГНПП, в открытых источниках найти не удалось. Но ущерб от пастьбы очевиден: деградация растительности – «залысины» на почве как результат перевыпаса; загрязнение, в том числе и водоемов; появление насекомых-паразитов домашнего скота, миазмы… Места выпаса утрачивают туристическую привлекательность.

Сельскохозяйственные животные наносят существенный ущерб экологическим системам и других национальных парков Алматинской области. В Чарынском ГНПП «Выпас домашнего скота в охранной зоне и в зоне ограниченного хозяйственного использования, использование совместно с дикими животными водопоев способствует уменьшению кормовой базы для диких животных, деградации почвенно-растительного покрова, уменьшает доступ к воде, а также создает возможность взаимной передачи болезней. Из-за перевыпаса сильно деградирован растительный покров на участке 5»(58). Аналогичная ситуация сложилась и в ГНПП «Алтын-Эмель»(59).

На землях национальных парков следовало бы вообще запретить выпас скота. Но так как закон это разрешает, то должен быть установлен более жесткий контроль, чем на землях лесного фонда, не являющихся участками парков.

Недопустимо также, чтобы на территории Иле-Алатауского национального парка выпас скота регулировался правилами содержания сельскохозяйственных животных в городе Алматы, которые собираются принять в конце 2021 – начале 2022 года(60). Напомним, несмотря на то, что часть национального парка входит в административные границы города, согласно статье 108 Земельного кодекса: «6. Включение земельных участков в черту города, поселка, села не влечет прекращения права собственности или права землепользования на эти участки».

WordPress Grid Gallery

3. Нерациональная организация туризма

Несмотря на непрекращающиеся заявления уполномоченных органов о развитии, регулировании туризма и выделении для этого немалых средств, включая субсидии(61), последний год был отмечен усилением хаоса в его организации.

В пункте 1 статьи 46 закона об ООПТ сохраняется абсурдная норма о том, что национальные парки ведут «туристскую и рекреационную деятельность» при наличии «лицензии» на ее осуществление. Это звучит как издевательство! Никого из наших законодателей и уполномоченных чиновников не смущает то, что согласно статье 44 «Понятие и основная деятельность государственных национальных природных парков» они имеют статус «природоохранного и научного учреждения, предназначенного для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия, использования в природоохранных, эколого-просветительных, научных, туристских и рекреационных целях».

Бросается в глаза то, что «лицензия» для осуществления «туристской и рекреационной деятельности» упоминается в законе об ООПТ один раз, и именно относительно национальных парков. Хотя имеются и другие физические и юридические лица, оказывающие туристские услуги, в том числе в рамках государственно-частного партнерства (статья 46).

В этой же статье говорится, что предоставление участков в аренду «2. Осуществляется в соответствии с правилами осуществления туристской и рекреационной деятельности в государственных национальных природных парках». Но в правилах тоже не говорится о том, что другие лица, оказывающие туристские услуги, должны получать лицензии(62).

Согласно статье 15 закона «О туристской деятельности в Республике Казахстан»: «2. … Туроператорская деятельность в сфере въездного и внутреннего туризма является лицензируемым подвидом деятельности;

турагентская деятельность, а также деятельность гидов, экскурсоводов и инструкторов туризма, осуществляющих деятельность в Республике Казахстан в качестве индивидуальных предпринимателей, осуществляются в уведомительном порядке»(63). То есть национальный парк без лицензии не смеет и шагу ступить, а индивидуальные предприниматели могут ограничиться уведомлением?!

Кто же выдает лицензии? В положении о Комитете лесного хозяйства нет даже упоминания о том, что это входит в его функции(64). Согласно пункту 2 Правил оказания государственной услуги «Выдача лицензии на туристскую операторскую деятельность (туроператорская деятельность)»: «Государственная услуга оказывается местными исполнительными органами областей, городов Нур-Султана, Алматы и Шымкента юридическим и физическим лицам в соответствии с настоящими Правилами»(65).

И так как лицензирование для туристической и рекреационной деятельности на территориях национальных парков не попадает под действие статьи 36 «Особые условия лицензирования отдельных видов деятельности» закона «О разрешениях и уведомлениях»(66), то получается, что данную лицензию для национальных парков выдает не Комитет лесного хозяйства, а акиматы! Опять вездесущие местные исполнительные органы! Видимо, они являются более уполномоченными органами, чем Комитет, «осуществляющий стратегические, регулятивные, реализационные и контрольные функции в области лесного хозяйства, охраны, воспроизводства и использования животного мира и особо охраняемых природных территорий»(67).

В законе об ООПТ ясно указано, что управление ими осуществляется «представительными и исполнительными органами областей, городов республиканского значения и столицы в пределах их компетенции» (статья 6-1, пункт 5)! Компетенция представительных органов определена в пункте 1 статьи 10 этого же закона: «1) утверждают расходы на создание и функционирование особо охраняемых природных территорий местного значения в составе местных бюджетов». Следовательно, и компетенция исполнительных органов распространяется только на ООПТ местного значения, но не республиканского! Однако на это мало кто обращает внимание.

30 апреля 2021 года в закон об ООПТ, в статью 6-1 «Государственное управление в области особо охраняемых природных территорий» был введен новый пункт 3-1). Согласно ему в управлении ООПТ отныне участвует и «центральный исполнительный орган, осуществляющий функции государственного управления в области туристской деятельности», то есть Министерство культуры и спорта. Центральные исполнительные органы, в ведении которых находятся особо охраняемые природные территории, остались на пятой позиции. Не обернется ли это еще большим ограничением их полномочий?

В тот же день в закон об ООПТ была введена статья 8-1 «Компетенция центрального исполнительного органа, осуществляющего функции государственного управления в области туристской деятельности».

К его компетенции относятся:
«1) реализация государственной политики по развитию туризма на территории государственных национальных природных парков;
2) участие в разработке генеральных планов развития инфраструктуры государственных национальных парков;
3) привлечение инвестиций в развитие инфраструктуры туризма и рекреации;
4) осуществление иных полномочий».

Но полномочия названного органа, перечисленные в пунктах 1) и 4), противоречат компетенции Министерства экологии, геологии и природных ресурсов, однозначно определенной в статье 8. В ней указано, что в полномочия Министерства входят: «2) реализация государственной политики в области особо охраняемых природных территорий» и «6-1) разработка и утверждение: правил посещения особо охраняемых природных территорий физическими лицами». Эти противоречия(68) неизбежно приведут к нарушениям режима ООПТ, еще большей «свободе» для бизнеса, который и раньше игнорировал правовые нормы, используя их неясные и двусмысленные формулировки.

Как же в этой ситуации Министерство и Комитет лесного хозяйства и животного мира смогут руководить особо охраняемыми природными территориями, обеспечивать их охрану и восстановление, научные исследования и развитие туризма? И что же делать администрациям парков?

В статье 8 четко определена компетенция Министерства экологии, геологии и природных ресурсов: «11) руководство особо охраняемыми природными территориями, находящимися в его ведении, обеспечение проведения их охраны, защиты и восстановления, а также научных исследований». А ниже указано, что в его ведении находится и: «14-1) разработка правил осуществления туристской и рекреационной деятельности в государственных национальных природных парках по согласованию с центральным исполнительным органом, осуществляющим функции государственного управления в области туристской деятельности».

Согласно статье 46 закона об ООПТ: «3. Участки для осуществления туристской и рекреационной деятельности предоставляются в соответствии с генеральным планом развития инфраструктуры государственного национального природного парка и только в зонах туристской, рекреационной и ограниченной хозяйственной деятельности».

Судя по официальной информации о том, какая ситуация сложилась в местах массового туризма, при разработке генеральных планов Алматинской области они не согласовывались со специалистами и общественностью. В результате были допущены существенные просчеты. Возьмем в качестве примера «Предварительную оценку воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду (ПредОВОС) для развития туристской инфраструктуры в Чарынском государственном национальном природном парке»: «В процессе рекреационной деятельности происходит значительное антропогенное воздействие на природную среду. Результатами такого воздействия является деградация природных комплексов в результате непосредственного воздействия человека на природу. Чрезмерная посещаемость отдельных природных объектов, засорение среды, ее загрязнение деятельностью транспортных средств и объектов рекреационной инфраструктуры являются основными причинами деградации экосистем»(69).

И далее: «В ходе подготовки ПредОВОС выявилась необходимость минимизации воздействий на экосистемы ГНПП, сокращения числа объектов на особо чувствительных участках и общей оптимизации инфраструктуры. На основе рассмотрения альтернативных вариантов предложено отказаться от одного объекта и откорректировать расположение одного участка»(70).

Авторы ПредОВОС считают, что в целом строительство окажет незначительное воздействие на экосистемы парка. Тем не менее они однозначно утверждают: «Между тем планируемое увеличение рекреационных нагрузок до 200-300 тысяч человек ежегодно может быть значимым и нежелательным для ГНПП. В целях сохранения уникальных экосистем национальным парком должна быть определена экологическая емкость всех популярных природных объектов и территорий вокруг них, а также нагрузок на транспортную сеть с учетом благоустройства маршрутов и возможного уплотнения поверхности дорог»(71). И снова поднимается вопрос о необходимости определения экологической емкости. Как же в таком случае разрабатываются генеральные планы национальных парков – на коленке или на глазок?

Подобная ситуация сложилась и в ГНПП «Алтын-Эмель»: «В ходе подготовки ПредОВОС выявилась необходимость минимизации воздействий на экосистемы ГНПП, сокращения числа объектов на особо чувствительных участках и общей оптимизации инфраструктуры. На основе рассмотрения альтернативных вариантов предложено отказаться от ряда объектов и откорректировать расположение двух участков»(72).

ГНПП «Кольсайские озера» тоже на глазах теряет свою привлекательность: «Некогда девственно чистое горное озеро превратили в подобие дикого парка отдыха. Абсолютно чужеродно смотрится на бирюзовой водной глади множество различных плавающих средств, лодок и катамаранов, с которых по всей округе разносятся дикие, неадекватные крики пьяной публики. Все более-менее доступные тропы и дорожки к озеру – в мусоре, использованных масках, фекалиях, туалетной бумаге и прочем биомусоре.

Смотровые площадки, лестницы, спуски просто опасны для жизни ввиду их разваленного состояния. Мало того, на пешеходных зонах между огромными толпами народа постоянно курсируют машины местных «крутых» и якобы егерей, которые за деньги возят тех, кто не хочет ходить пешком вверх-вниз»(73).

И во всех парках одной из главных проблем является мусор. В Чарынском ГНПП: «Потенциальную опасность для локального загрязнения подземных вод представляют неорганизованные свалки на местах пикников туристов и местного населения»(74).

Авторы ПредОВОС для Чарынского ГНПП пишут: «Необходимо предусмотреть меры по возможному уменьшению отходов. Возможный путь – предлагаемое проектом сокращение числа объектов и сокращение размеров объектов (число номеров в отеле).

Рекомендуется полностью убрать контейнеры для мусора с территории нацпарка во избежание его засоренности. Контейнеры могут остаться только у мест ночевки туристов»(75).

Но в Иле-Алатауском ГНПП можно наблюдать прямо противоположную картину. Видимо, чтобы «экотуристы» чувствовали себя более расслабленно в парке, их теперь поощряют не увозить свой мусор, а сортировать и оставлять в мусоросборниках на его территории. У авторов этого, с позволения сказать, «проекта» даже не возникла мысль поучиться у зарубежных коллег, не говоря уже о том, чтобы прислушаться к местным специалистам. А зря! Например, в национальных парках Австралии рейнджеры проводят с посетителями беседы о том, как себя вести. Три главных правила просят соблюдать неукоснительно:
— оставить на месте то, что нашел или увидел,
— не оставлять следов,
— что принес с собой, то и унеси.

Но в нашем отечестве, видимо, действует иной закон. Оставляйте больше следов, что принес – брось здесь же! В итоге во всех популярных ущельях появились площадки с мусорными баками.

Очень сложная ситуация возникла в урочище Кок-Жайляу. Прошло два года, после того как президент запретил строительство горнолыжного курорта, но земля до сих пор не возвращена в состав национального парка. Потеряв всякий интерес к урочищу, городские власти не обеспечивают соблюдения на его территории элементарных экологических и санитарных норм. В результате – толпы туристов, горы мусора, ущерб экологическим системам урочища и национального парка.

Счастливым исключением является озеро Иссык. В результате многочисленных обращений и протестов общественности к лету 2021 года ситуация возле озера была заметно улучшена. Въезд на берег закрыт, организована стоянка машин возле старой автостанции. На берегу ликвидированы мусоросборники, убраны причалы, запрещено кататься по озеру на лодках. Обновлены плакаты и указатели.

Таким образом, «развитие» туризма в условиях усиливающегося экологического кризиса сопровождается нарастанием правового хаоса, доминированием коммерческих интересов над интересами общества и государства, межведомственной неразберихой, ограничением доступа общественности к информации и процессу принятия решений, бездействием государственных органов, ответственных за соблюдение законности. Кроме того, повторимся, что под благовидным предлогом развития туризма идет расхищение земель особо охраняемых природных территорий.

WordPress Grid Gallery

4. Заброшенные объекты

В Иле-Алатауском национальном парке и прилегающем к нему Государственном региональном природном парке «Медеу» находится множество заброшенных объектов. В ходе мониторинга были зафиксированы десятки разрушенных и недостроенных зданий, беседок, всевозможных металлических и бетонных конструкций, несанкционированных свалок в Бутаковском, Кимасаровском, Большом и Малом Алматинском, Проходном, Талгарском, Каскеленском, Иссыкском, Тургенском ущельях. Многие бесхозные объекты находятся в самых популярных местах отдыха и «украшают» природу десятилетиями. Они не только представляют угрозу для жизни местного населения и посетителей природных парков, подрывают имидж нашей страны в глазах иностранных туристов. Они нарушают целостность экологических систем, увеличивают пожарную опасность, снижают эстетическую ценность природных ландшафтов.

Согласно Земельному кодексу в случае нарушения законодательства собственниками и владельцами земельных участков предусмотрены административная ответственность и принудительное изъятие земель. Статья 93: «3. К случаям использования земельного участка с нарушением законодательства Республики Казахстан относятся:
1) использование земельного участка или его части не в соответствии с целевым назначением …
4) использование земельного участка, которое привело к экологическому ущербу …

5. В случаях, когда использование земельного участка или его части, которое привело к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо к экологическому ущербу, собственник земельного участка или землепользователь обязан устранить ущерб в соответствии с законодательством Республики Казахстан».

Экологическое общество неоднократно обращалось в Комитет лесного хозяйства, администрацию национального парка и прокуратуру с требованием ликвидировать заброшенные объекты. Некоторые меры были приняты, но их явно недостаточно для наведения и поддержания надлежащего порядка на охраняемых природных территориях.

Поэтому в сентябре 2020 года ЭО снова обратилось в Специализированную природоохранную прокуратуру города Алматы (далее – Природоохранная прокуратура). Мы предложили выявить в Бутаковском и Кимасаровском ущельях собственников заброшенных строений, уточнить целевое назначение и фактическое использование земель, принять меры для ликвидации развалин, начать процедуру принудительного изъятия земельных участков. ЭО настаивает на передаче заброшенных участков на сопредельных территориях Иле-Алатаускому национальному парку.

В Природоохранной прокуратуре прошла встреча сотрудников организации с юристами и специалистами Иле-Алатауского национального парка, регионального парка «Медеу» и Управления градостроительного контроля города Алматы. В результате была достигнута договоренность о совместных действиях, и в ноябре 2020 года состоялся выезд названных представителей в Бутаковское и Кимасаровское ущелья.

Во время поездки в очередной раз остро встал вопрос об отсутствии подробной карты национального парка и маркировки его границ специальными знаками на местности. Сами работники парка не смогли их четко указать на обследуемых территориях. Как выяснилось, даже контрольно-пропускной пункт в Кимасаровском ущелье стоит не на границе национального парка. Также неточно, примерно были названы и собственники осматриваемых участков.

Итогом поездки стало решение начать проверку документов по четырем заброшенным объектам в каждом ущелье. В Бутаковском лишь на одном участке площадью в несколько гектаров разместились недостроенная гостиница, заброшенный ресторан, несанкционированная свалка строительного мусора на месте бывшего спортивного комплекса и несколько хозяйственных построек. На сайте Управления земельных отношений не удалось выяснить кадастровый номер этого участка.

Для определения собственников и владельцев Природоохранная прокуратура запросила кадастровые дела. На очередной встрече с ее сотрудниками выяснилось, что участок в Кимасаровском ущелье, на котором стоит недостроенный и разрушающийся особняк, прозванный туристами «домом призрака», находится на территории Иле-Алатауского национального парка! Кафе и хозяйственные постройки, расположенные рядом, тоже стоят на его земле! Таким образом, администрация парка просто обязана принять меры по их сносу и рекультивации территории.

25 января 2021 года Природоохранная прокуратура направила запрос в администрацию национального парка. Она предложила принять меры по выявлению собственников заброшенных зданий на его территории, а именно: подать заявление в суд и проинформировать прокуратуру ко 2 февраля. 3 февраля администрация парка направила письма в Управление городского планирования и урбанистики города Алматы и «НАО ГК Правительство для граждан города Алматы» с целью выяснить, выдавалось ли разрешение на строительство здания («дом призрака»), и узаконено ли оно.

В отношении другого объекта (предположительно, общежитие или гостиница), который обезображивает Кимасаровское ущелье более 40 лет, Природоохранная прокуратура направила письмо в Управление градостроительного контроля. По остальным заброшенным строениям обещала продолжить работу.

Затем наступило двухмесячное молчание. Ни Природоохранная прокуратура, ни администрация Иле-Алатауского национального парка не информировали Экологическое общество о результатах проверки и дальнейших планах совместной работы.

Фактически Природоохранная прокуратура Алматы за 9 месяцев «проверки» так и не установила, кто нанес ущерб национальному парку, не выявила причины отсутствия маркировки его границ на местности. Она не определила, на каком основании были выделены земельные участки, и не приняла меры для установления законности на обследованных территориях Иле-Алатауского ГНПП.

В связи с бездействием Природоохранной прокуратуры 5 мая 2021 года ЭО нарушило «режим тишины» и направило письмо прокурору города Алматы Б.К.Жуйриктаеву. В письме подробно описана сложившаяся ситуация. Экологическое общество просило провести анализ бездействия уполномоченных органов, обязанных обеспечивать нормальное функционирование национального парка, и принять меры по ликвидации нарушений.

3 июня 2021 года пришел потрясающий ответ. Наличие заброшенных участков подтвердилось. А далее Городская прокуратура рекомендовала Экологическому обществу обратиться в Управление градостроительного контроля Алматы, которое бездействует в течение нескольких лет(76). Прокуратура оставила без внимания бездействие уполномоченных государственных органов, фактически оправдывая его. Иными словами, она официально отказалась выполнять свои задачи, предусмотренные статьей 4 закона «О прокуратуре», в частности, осуществлять:
«1) защиту и восстановление прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц, общества и государства;
2) выявление и устранение нарушений законности, причин и условий, им способствующих, а также их последствий».

Экологическое общество готовит обращение в Генеральную прокуратуру в связи с бездействием Городской прокуратуры, которое в любой момент может обернуться трагедией.

В результате многолетнего бездействия государственных органов в Иле-Алатауском национальном парке образовались «зоны недоступности»: участки, полностью закрытые землевладельцами (собственниками) для посетителей парка, или те, на которых расположены опасные заброшенные объекты. Наиболее «известные» из них – это руины рядом с бывшим курортом «Алмаарасан», территория бывшего пионерского лагеря рядом с ГЭС-1, многочисленные руины в Бутаковском и Кимасаровском ущельях, заброшенные строения в Каскеленском ущелье. В течение многих лет их собственники не только нарушают законодательство, но и наносят серьезный ущерб экосистемам национального парка, препятствуют их нормальному функционированию, мешают развитию туризма.

WordPress Grid Gallery

WordPress Grid Gallery

Вернуться к содержанию

Результаты мониторинга национальных парков Алматинской области в 2020-2021 годах (pdf, 7 МБ, 21 МБ )