С 2005 по 2021 год на Совещаниях сторон Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (далее – Орхусская конвенция) шесть раз подряд было признано несоблюдение тех или иных ее норм Республикой Казахстан. И тем не менее «славная традиция» продолжается!
Суды на защите Акимата
20 сентября 2021 года Экологическое общество «Зеленое спасение» обратилось в Акимат города Алматы в связи с тем, что последний в течение 15 лет не выполняет обязанности, предусмотренные подпунктом 11 пункта 2 статьи 10 закона «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – закон «Об ООПТ»). В нем указано, что местные исполнительные органы областей, городов республиканского значения «принимают решения по установлению охранных зон особо охраняемых природных территорий всех видов с ограничением в пределах этих зон деятельности, отрицательно влияющей на состояние экологических систем этих территорий…».
Акимат переправил наше обращение в Управление зеленой экономики, которое переслало его в администрацию Иле-Алатауского национального парка. Повторный запрос постигла та же участь. Ответ ни от одного из названных учреждений мы так и не получили.
Бездействие Акимата по установлению охранной зоны:
— является грубым нарушением норм закона «Об ООПТ»;
— способствует нанесению ущерба экосистемам национального парка;
— делает невозможным выполнение его администрацией своих функций в охранной зоне, предусмотренных «Положением о республиканском государственном учреждении Иле-Алатауский государственный национальный природный парк» от 24 октября 2014 года.
6 декабря 2021 года в связи с бездействием Акимата Экологическое общество подало иск в Специализированный межрайонный административный суд (далее – СМАС). Процесс затянулся. Только 15 апреля 2022 года было вынесено следующее решение.
Признать непредоставление Акиматом «Зеленому спасению» запрашиваемой информации по установлению охранной зоны Иле-Алатауского национального парка «противоправным действием». «Акимату города Алматы рассмотреть вопрос о предоставлении» Экологическому обществу информации по установлению охранной зоны.
Суд не признал бездействием 15-летнее нарушение Акиматом нормы закона «Об ООПТ», обязывающей его установить охранную зону национального парка.
Следует отметить, что еще 28 сентября 2016 года Специализированный межрайонный экономический суд Алматы (далее – СМЭС) по иску Экологического общества к Акимату признал невыполнение им своих функций. Суд указал на наличие у Акимата «обязанности, предусмотренной статьями 10 и 18 закона [«Об ООПТ»], по принятию решения по установлению охранных зон особо охраняемых территорий всех видов…».
СМАС не стал отрицать, что Акимат обязан установить охранную зону, но интерпретировал решение 2016 года в пользу Акимата, указав, что судьей СМЭС «не установлена последовательность действий»! Интересно, какой закон обязывает суд устанавливать последовательность действий для Акимата? Может быть Акимат перешел в подчинение судам? Присутствующий при рассмотрении дела прокурор поддержал требования Экологического общества, но судья решительно их отверг.
19 мая Экологическое общество подало апелляционную жалобу в Алматинский городской суд, требуя признать бездействие Акимата и обязать его предоставить информацию.
Грубо нарушив процессуальные сроки, суд рассмотрел дело только 7 сентября. Окончательный вариант постановления был получен нами 26 сентября после жалобы председателю суда на нарушение нормы пункта 2 статьи 423 ГПК, устанавливающей, что «мотивированный судебный акт изготавливается и подписывается судьей в течение пяти рабочих дней со дня рассмотрения дела».
Горской суд оставил решение СМАС от 15 апреля 2022 года без изменения и не удовлетворил жалобу. Прокурор не присутствовал при рассмотрении дела в апелляционном порядке. Прокурор, участвовавший в рассмотрении данного дела в суде первой инстанции, руководствуясь нормой пункта 2 статьи 31 Административного процедурно-процессуального кодекса (далее – АППК), дал заключение по данному административному делу, поддерживая требования Экологического общества о признании невыполнения Акиматом обязанности по установлению охранной зоны Иле-Алатауского национального парка бездействием. Он подчеркнул, что 15 лет – это более чем достаточный срок для решения проблемы. И общественность оспаривает именно бездействие Акимата города Алматы, а не других государственных органов. Прокурор поддержал требование Экологического общества о признании непредставления Экологическому обществу информации бездействием.
Что нарушили суды?
В пункте 1 статьи 9 Орхусской конвенции говорится: «Каждая Сторона в рамках своего национального законодательства обеспечивает, чтобы любое лицо, считающее, что его просьба о доступе к информации, поданная в соответствии со статьей 4, не рассмотрена, неправомерно отклонена, будь то частично или полностью, неадекватно удовлетворена или что в каком-либо ином отношении к этой просьбе проявлен подход, не соответствующий положениям указанной статьи, имело доступ к процедуре рассмотрения принятого решения в суде или в другом независимом и беспристрастном органе, учрежденном в соответствии с законом.
В тех случаях, когда предусматривается такое рассмотрение решения в суде, Сторона обеспечивает, чтобы такое лицо имело также доступ к установленной законом быстрой процедуре…
Окончательные решения, принимаемые в соответствии с настоящим пунктом 1, носят обязательный характер для государственного органа, располагающего соответствующей информацией».
Во-первых, можно ли десятимесячную тяжбу, которой не видно конца, назвать «быстрой процедурой»? В результате введения АППК судебный процесс затянулся как минимум на 9 месяцев. По старым отмененным нормам ГПК его продолжительность не должна была превышать 5 месяцев, что тоже немалый срок.
Во-вторых, можно ли совет – а иного слова не подберешь – Акимату «рассмотреть вопрос о предоставлении» информации назвать решением, имеющим обязательный характер для государственного органа? И это решение органа государственной судебной власти? Хорошо хоть не «умолять Акимат» рассмотреть вопрос! Такое решение в принципе невыполнимо!
Согласно пункту 1 статьи 158 АППК: «При признании иска о совершении действия обоснованным и законным суд обязывает ответчика совершить конкретные действия и устанавливает срок для их исполнения». Но для судей СМАС и Алматинского городского суда ни АППК, ни, тем более, Орхусская конвенция – не указ!
В-третьих, в пункте 3 статьи 9 говорится: «…Каждая Сторона обеспечивает, чтобы представители общественности, отвечающие предусмотренным в ее национальном законодательстве критериям, … обладали доступом к административным или судебным процедурам для оспаривания действий или бездействия частных лиц и государственных органов, которые нарушают положения национального законодательства, относящегося к окружающей среде».
Что в данном случае подразумевается под бездействием? Приводим разъяснение, данное в руководстве по осуществлению Орхусской конвенции: «Понятие “бездействие” в этом случае включает неспособность государственного органа обеспечить выполнение или соблюдение экологического законодательства другими государственными органами или частными лицами»[1].
Именно это мы и пытались доказать в суде, что в течение – теперь уже 16 лет – Акимат даже пальцем не пошевелил, чтобы обеспечить соблюдение законности на вверенной ему территории. Значит – нарушение закона приносит выгоду.
Наконец, последнее. В пункте 5 статьи 9 Орхусской конвенции говорится: «Для повышения эффективности положений настоящей статьи каждая Сторона обеспечивает, чтобы общественности предоставлялась информация о доступе к административным и судебным процедурам рассмотрения решений, и рассматривает вопрос о создании соответствующих механизмов оказания помощи для устранения или уменьшения финансовых или иных препятствий для доступа к правосудию».
Для нашего государства это требование звучит как научная фантастика!
Смотрите:
[1] Орхусская конвенция: Руководство по осуществлению. Европейская экономическая комиссия ООН, – 2014, с.199.