Смотрите также «Как прожить в Алматы не нарушая законы, или Осторожно – ООПТ (Часть 1)».
- Об Иле-Алатауском ГНПП
Вторая ситуация, куда более масштабная, касается другой ООПТ – Иле-Алатауского государственного национального природного парка.
Об экологической ситуации в Алматы не надо много говорить. Всем известно как живут в нем люди, которым нужен свежий воздух и чистая питьевая вода. А ведь город задыхается. В свое время была подсчитана его экологическая емкость – 500 тысяч человек. А сейчас их около двух миллионов. И 700 тысяч машин ежедневно выбрасывают ядовитые выхлопы. Но об этом не упоминается.
В целях сохранения окружающей природной среды около Алматы – крупнейшего города республики, в соответствии с постановлением Правительства Республики Казахстан от 22 февраля 1996 года № 228, на основе тщательно разработанного научного обоснования и ТЭО, был создан Иле-Алатауский государственный национальный природный парк (далее ГНПП).
Режим национального парка должен способствовать сохранению лесов, насыщающих воздух кислородом, сохранению водности рек, а также животного мира на этой территории.
Но, вместе с этим, такая прекрасная охраняемая территория стала привлекать внимание бизнеса, желающего извлекать прибыль путем её эксплуатации, ссылаясь на необходимость развития туризма.
И вот в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 12 мая 2011 года № 77 часть территории Иле-Алатауского ГНПП была включена в городскую черту.
Из комментариев к нему следует, что это «коммуникационный коридор водоснабжения и электроснабжения. Большое Алматинское озеро и пойма реки Большая Алматинка (Карасайский район). Вдоль пойменной части реки проходит коммуникационный коридор электроснабжения и водоснабжения. Все объекты обеспечивают город Алматы. Для улучшения эксплуатации перечисленных объектов, регулирования застройки, прилегающей к пойме реки Большая Алматинка, необходим контроль городскими властями над территорией площадью 707,66 гектара». Но как тогда относиться к требованиям закона об ООПТ, Земельного и Водного кодексов?
Включение же их в городскую черту подразумевает двоевластие со многими последствиями. Но дальше последовало продолжение.
В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 21.09.2012 года № 385 «Об изменении границ города Алматы» предусматривалось: «Изменить границы города Алматы, включив в его черту часть земель Алматинской области общей площадью 11 920,93 гектара, в том числе Карасайского района площадью 8 360,52 гектара и Талгарского района площадью 3 560,41 гектара, согласно приложению к настоящему Указу». Из приложения к указу узнаем, что 9995,46 га – это территория Иле-Алатауского ГНПП.
Понять цель такой передачи земель в черту города невозможно. Зачем в город передаются из ООПТ леса, воды, ущелья, скальники. Ведь это последнее, что помогает людям жить в этом городе, так как все знают, что загрязненный воздух уходит в горы, оставляет там углекислый газ и автомобильные выбросы, которые ежедневно «дарят» нам тысячи машин, курсирующих по улицам города, и приносит оттуда свежий, насыщенный кислородом воздух.
Вначале эти передачи были восприняты как необходимость создать людям подобие зоны отдыха без ущемления прав ООПТ, так как согласно пункту 6 статьи 108 Земельного кодекса РК «включение земельных участков в черту города, поселка, села не влечет прекращения права собственности или права землепользования на эти участки».
Это хорошо работает в городе при небольших объектах, имеющих четкие границы (строения и другие небольшие объекты), а не площади с определенными природоохранными режимами зон в несколько тысяч гектаров при отсутствии четко установленных и обозначенных в натуре границ, как самого парка, так и этих зон.
Возникла абсурдная ситуация. Граждане, перемещаясь в установленной черте города, чувствуют себя полноправными горожанами и не знают об особом статусе вновь включенных территорий, что может привести к конфликтам с администрацией парка.
В свою очередь, работники ГНПП при пересечении людьми границы парка обязаны взимать плату за использование территории ГНПП и требовать соблюдения определенного режима, что, естественно, приводит к недоразумениям. Если разрешить свободный проезд и проход на эту территорию, то возникнет вопрос, а зачем правительством создавался парк. Чтобы лесники убирали мусор?
То есть изменение административных границ не должно влиять на основную деятельность национальных парков. Но дальше больше.
Ознакомимся с Постановление Правительства Республики Казахстан от 26 сентября 2017 года № 593, содержащим следующее:
«В соответствии с пунктом 2 статьи 122 Земельного кодекса Республики Казахстан от 20 июня 2003 года и подпунктом 4) статьи 7 Закона Республики Казахстан от 7 июля 2006 года “Об особо охраняемых природных территориях” Правительство Республики Казахстан постановляет:
- Утвердить прилагаемый перечень особо охраняемых природных территорий республиканского значения».
Такое неожиданное изменение вызывает глубокое удивление. Ознакомление с ранее утвержденными перечнями ООПТ (постановление Правительства РК от 10.11.2006 года № 1074) показывает, что на 21.07.2014 года площадь Иле-Алатауского ГНПП была 199671 га с местонахождением в Карасайском, Талгарском и Енбекшиказахском районах Алматинской области, в ведении Министерства окружающей среды и водных ресурсов РК. Уже на 02.12.2014 года она стала 186450 га, а 12219 га стали числиться за Медеуским и Бостандыкским районами г.Алматы. При этом обозначено, что обе эти площади находятся в ведении Министерства сельского хозяйства РК. Все же другие ООПТ области остались в прежнем ведении. Вот это ребус! Как такое может осуществляться? На каком основании? Основание (не полное!), как видим, появляется только через 3 года!
Однако пункт 2 статьи 22 Закона Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях» однозначно гласит: «При создании государственных природных заповедников, государственных национальных природных парков, … земельные участки выделяются из состава других категорий земель и переводятся в категорию земель особо охраняемых природных территорий путем их изъятия у собственников земельных участков и землепользователей». Четко и ясно.
Но, как видим, вопреки закону территории парка могли сначала включиться в черту города, а затем и передаваться в районы города (даже не области или города) под управлением министерства. Кто отменил закон? Или для чиновников закон не писан, если писан, то не читан, если читан, то не понят, если понят, то не так? Или не знают, что существует иерархия законов? Для сведения приведем её на рассматриваемый период согласно двум законам, действовавшим в то время.
Закон Республики Казахстан от 24.03.1998 года № 213-I «О нормативных правовых актах» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 17.11.2015 года):
«Статья 4. Иерархия нормативных правовых актов
- Соотношение юридической силы иных, кроме Конституции, нормативных правовых актов соответствует следующим нисходящим уровням:
2-1) кодексы Республики Казахстан;
3) законы Республики Казахстан, а также указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу закона;
5) нормативные указы Президента Республики Казахстан».
6) нормативные постановления Правительства Республики Казахстан;
Закон Республики Казахстан от 6.04.2016 года № 480-V «О правовых актах»:
«Статья 10. Иерархия нормативных правовых актов
- Соотношение юридической силы иных, кроме Конституции Республики Казахстан, нормативных правовых актов соответствует следующим нисходящим уровням:
3) кодексы Республики Казахстан;
4) консолидированные законы, законы Республики Казахстан, временные постановления Правительства Республики Казахстан, имеющие силу закона;
6) нормативные правовые указы Президента Республики Казахстан;
7) нормативные правовые постановления Правительства Республики Казахстан». И нигде нет упоминания, что законы могут отменяться постановлениями!
Следует особо отметить, что при существующем в Казахстане законодательстве при появлении у руководства города заботы об обеспечении населения местами отдыха, давно имелись возможности решить этот вопрос без нарушения законов. Надо бы только их изучить и применить.
Ведь в статье 110 Земельного Кодекса Республики Казахстан есть все для решения этого вопроса. В пункте 1 определено: «1. В состав земель пригородных зон могут включаться земли за пределами городской черты, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию». В пункте 4 уточняется, что: «4. Включение земель в пригородную зону не влечет за собой прекращения права собственности и права землепользования этими землями».
В пункте 3 определено, что «границы пригородных зон городов республиканского значения, столицы и городов областного значения устанавливаются и изменяются Правительством Республики Казахстан по совместным предложениям соответствующих местных представительных и исполнительных органов городов республиканского значения, столицы и областей».
Учитывая же, что в граничащем с г.Алматы Иле-Алатауском ГНПП в соответствии со статьей 45 (пункт 1, подпункт 3) уже функционируют зоны туристской и рекреационной деятельности, в которые, к сожалению, в большинстве случаев не вошли места удобные для отдыха населения. Потребуется только в порядке, предусмотренном в пункте 5 статьи 110 Земельного кодекса, определить их площади и границы, внеся в установленном порядке изменения в структуру зонирования.
Надо отметить, что даже до создания национального парка на территории государственного лесного фонда, примыкающего к городу, выделялась зеленая зона, в том числе лесопарковая часть, для отдыха населения в соответствии с ГОСТ.
Анализ же функционального зонирования Иле-Алатауского ГНПП показывает, что зона туристской и рекреационной деятельности занимает ничтожную часть его территории – всего 7,8%, зона экологической стабилизации – 8,2%, заповедного режима – 31,2%. Зато подавляющая часть его территории относится к зоне ограниченной хозяйственной деятельности, где сосредоточена наибольшая площадь лесных угодий и допускается передача участков в аренду. Это наносит значительный ущерб растительному и животному миру парка, вопреки целям для которых создавался парк.
При этом поражает формализм при зонировании территории парка. В природном парке, граничащим с крупнейшим двухмиллионным городом республики, для обслуживания населения и туристов выделяется всего 7,8% площади (15408 га), в то время как в парках, расположенных у незначительных населенных пунктов по 12679 и 6729 га. И, наконец, в Чарынском ГНПП 77739 га при площади этого парка на 36% меньшей Иле-Алатауского ГНПП.
Отмечено, что арендаторы занимают самые лучшие места вдоль дорог и по долинам рек, пригодные для отдыха обычных посетителей, не занимающихся экстремальным туризмом. Согласно информации Иле-Алатауского ГНПП на 1 июля 2021 года площади, переданные 123 пользователям в долгосрочную аренду на 49 лет для строительства различных объектов, составляют 505 га или 97% общей площади аренды долгосрочного пользования – 520,87 га. А это влечет за собой уничтожение растительности на этих площадях, т.е. нарушение сложившихся экосистем. И только 10 га предназначены под «лесопарковый ландшафт». Однако неясно, зачем «природный парк» передается под «лесопарковый ландшафт»?
Непонятно, зачем Иле-Алатауский ГНПП передает под строительство особо охраняемую природную территорию равновеликую площади 8418 садовых (дачных) участков (505,1 : 0,06) или 3367 участкам под строительство 45-квартирных 5-этажных домов? Ведь это целый город с многотысячным населением!
В этом случае трудно ответить на крамольный вопрос: зачем создавалась тогда рассматриваемая особо охраняемая природная территория? Для сохранения её с целью улучшения условий жизни граждан двухмиллионного города Алматы или уничтожения существующей экосистемы?
При использовании территорий лесного фонда и Иле-Алатауского национального парка недопустимы и нарушения положений Водного кодекса по соблюдению режима водоохранных зон и полос, предусмотренных этим кодексом. Факты, отмеченные при проведении мониторинга, показывают, что в настоящее время отмечается варварское отношение к прилегающим к водным источникам прибрежным полосам именно в нарушение положений Водного кодекса. Под видом туристических объектов идет захват участков по берегам рек, которые очищаются от растительности, а затем застраиваются. И никто не вспоминает, что именно лесные территории играют огромную роль для сохранения влаги и водности рек.
Получается, что имеется много общих фраз на самом высоком уровне насчет охраны природы, водных ресурсов, здоровья населения, но осуществлять это конкретно некому или поручается не тому, кто этими вопросами владеет. Выходит, что в таком случае охрана природы сводится к извлечению прибыли любыми путями.
Выступая на общих дебатах 74-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Президент Республики Казахстан отметил: «Деградация окружающей среды становится одним из наиболее дестабилизирующих факторов на глобальном уровне. Последствия изменения климата, особенно в Центральной Азии, могут привести к угрозе нашего выживания. Это опустынивание, таяние ледников, истощение источников питьевой воды и воды для орошения». Это еще раз подчеркивает необходимость срочно и всемерно принимать меры по сохранению природных комплексов, прилегающих к Алматы, а не передавать их в земли запаса и в черту города.
Какой же урок извлекли чиновники из этого высказывания Президента на таком высоком уровне? Уполномоченный орган заторопился восстанавливать нарушенные природные условия на Кокжайлау и в других местах ООПТ? Акимат Алматы решил все-таки принять решение о создании охранной зоны вдоль границы национального парка, а акимат области установить режим формально созданных зон и обозначить их в натуре? Не заметно!
Более того, отдельные чиновники, не утруждая себя ознакомлением с законами своей республики и тем более с международными конвенциями о сохранении природы и биоразнообразия, ратифицированными Казахстаном, выдвигают идеи, предлагающие ещё больше усугубить положение.
«Отсутствие туристической инфраструктуры в национальных парках тормозит развитие отрасли, считает замглавы ведомства.
В Министерстве культуры и спорта предложили дать акиматам возможность застраивать национальные природные парки туристической инфраструктурой. Такое предложение на выездной коллегии ведомства в Бурабае выдвинул вице-министр Ержан Еркинбаев.
“Владелец национальных парков – Минэкологии. Оно не строит инфраструктуру, у него другая задача – сохранение биоразнообразия. Акиматы же не могут строить в нацпарках, потому что эти земли акиматам не принадлежат. В результате теряем большой потенциал”, – сказал заместитель министра.
Ержан Еркинбаев отметил, что экологический туризм в мировом масштабе развивается быстрее других видов туризма. Сегодня доля этого направления в целом по отрасли превышает 30%.
“Отсутствие элементарной инфраструктуры в национальных парках является сдерживающим фактором в развитии туризма”, – подчеркнул вице-министр»[i].
Удивительно, что вице-министр культуры и спорта, вопреки основным законам, предлагает так вольно распоряжаться лесным фондом и особо охраняемыми природными территориями другого ведомства, рекомендуя именно их под застройку. На что же надеяться жителям двухмиллионного города? Ведь и экологические общества города не могут получить ответы на свои вопросы даже через суд.
© Экологическое общество «Зеленое спасение», 2023.
______________________________________________
[i] Минкультуры предлагает разрешить акиматам застраивать территорию нацпарков (27 января 2023 года): https://informburo.kz/novosti/minkultury-predlagaet-razresit-akimatam-zastraivat-territoriyu-nacparkov?fbclid=IwAR1vu4sZ8tzhBUV60QEiNusduhf5NRoumNegwMqjUwfHTqHW3-h25jNFHFU&mibextid=Zxz2cZ