Что препятствует соблюдению Орхусской конвенции в Казахстане?

20210420_124118+18-22 октября 2021 года в Женеве состоялось Седьмое совещание Сторон Орхусской конвенции. Республика Казахстан представила «Доклад об осуществлении за период 2017-2020 годы»[1], а также отчет о выполнении Решения VI/8g «Соблюдение Казахстаном своих обязательств по Конвенции»[2], принятого Шестым совещанием Сторон 11-13 сентября 2017 года. Но общественность Казахстана ежедневно получает подтверждения того, что на пути реализации норм Орхусской конвенции существуют многочисленные препятствия.   

ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ

Большая часть экологической информации, получаемой общественностью из государственных органов, является неполной и/или недостоверной.

На примере запросов Экологического общества «Зеленое спасение» (далее – Экологическое общество), видно, что государственные органы отвечают на большинство обращений. Но качество, направляемой ими информации, низкое.

Экологического общества направляло запросы по следующим темам:

  • состояние окружающей среды в населенных пунктах (атмосферного воздуха, водных ресурсов, почв и зеленых насаждений);
  • управление бытовыми отходами в населенных пунктах;
  • состояние здоровья и экологическая безопасность людей;
  • воздействие промышленных предприятий на окружающую среду и здоровье людей (санитарные нормы);
  • состояние особо охраняемых природных территорий;
  • развитие туризма (в т.ч. экологического);
  • разъяснения природоохранного законодательства;
  • нарушения природоохранного законодательства;
  • действия государственных органов по решению тех или иных экологических проблем;
  • участие общественности в процессе принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды;
  • выполнение Казахстаном международных природоохранных конвенций.

«Экологическая информация является общедоступной и не подлежит ограничению и засекречиванию» (Экологический кодекс 2021 года, статья 17, пункт 2).

Статистика «доступности» экологической информации
на примере запросов Экологического общества «Зеленое спасение»

Год           Количество           Получены       Не получены    Предоставлена неполная
                  писем (шт.)           ответы (%)       ответы (%)        и/или недостоверная   
                                                                                                         информация (%)

2014                   189                  67                         33                                60

2015                   252                  66                         34                                48

2016                   125                  68                         32                                54

2017                   223                  70                         30                                39

2018                   132                  75                         25                                42

2019                   186                  92                           8                                51

2020                   129                  91                           9                                66

 

Недостоверную информацию чаще всего предоставляют следующие государственные органы:

  • акимат города Алматы, его управления и акиматы районов,
  • Комитет лесного хозяйства и животного мира,
  • Министерство экологии, геологии и природных ресурсов  Республики  Казахстан,
  • канцелярия Премьер-Министра РК,
  • Генеральная прокуратура.

Высокий процент писем, содержащих недостоверную информацию, объясняется тем, что чиновники не несут, практически, никакой ответственности за ее качество.

Государственные органы дезинформируют общественность.

Пример. Предоставление в 2018 году Управлением туризма и внешних связей г.Алматы (далее – Управление) недостоверной информации на запрос Экологического общества. Он  касался возможности рассмотрения «нулевого» варианта – отказа от строительства –  горнолыжного курорта в урочище Кок-Жайляу. Управление официально заявило, что «термин «нулевой» вариант строительства был введен в обиход и появился благодаря обращениям и выступлениям представителей Экологического общества «Зеленое спасение».

Но Экологическое общество руководствовалось «Инструкцией по проведению оценки воздействия на окружающую среду» от 28 июня 2007 года[3]. Оценка осуществлялась на основе ряда принципов, в том числе:

«3) альтернативности – оценка последствий базируется на обязательном рассмотрении альтернативных вариантов проектных решений … включая вариант отказа от намечаемой деятельности (“нулевой” вариант)» (часть 2, пункт 5, подпункт 3).

10 декабря 2018 года Экологическое общество обратилось в Специализированный межрайонный экономический суд г.Алматы с заявлением о защите своих интересов и интересов неопределенного круга лиц.

В заявлении указано, что Управление нарушило право общественности на доступ к экологической информации, закрепленное статьями 4 и 6 Орхусской конвенции.

В решении суда сказано: «Суд считает что информация, … о том, что «термин «нулевой» вариант строительства был введен в обиход и  появился  благодаря обращениям и выступлениям представителей ЭО «Зеленое спасение» является недостоверной».

Решение вступило в законную силу 12 марта 2019 года.

Распространение дезинформации, видимо, объясняется стремлением выставить общественность в невыгодном свете, убедить население в ее некомпетентности и ангажированности.

Экологическим обществом зафиксирован факт предоставления Министерством  экологии,  геологии  и  природных  ресурсов  недостоверной информации в Комитет  по вопросам  соблюдения  Орхусской  конвенции  (далее – Комитет).

10 октября 2020 года в соответствии с пунктом 6 а) Решения VI/8g Министерство  направило в Комитет заключительный отчет  «О принимаемых мерах по учету замечаний Решения VI/8g в  проекте  Экологического  кодекса  Республики  Казахстан в  новой  редакции»  (далее – Отчет).

Комитет обратился к общественности с предложением сделать комментарии  к  Отчету.

После ознакомления с документом у Экологического общества возникли сомнения  в  достоверности  информации,  изложенной  в графе «принимаемые меры» в пунктах 3а) и 3е). Там написано: «В ходе реализации проекта по строительству горнолыжного курорта «Кок-Жайлау»  общественность принимала активное участие в процедуре принятия решения. В  результате  в соответствии с  законом РК  «О  внесении  изменений  и  дополнений  в  некоторые  законодательные акты РК,  по вопросам  особо охраняемых  природных территорий», земли проекта «Кок-Жайлау» возвращены в особо охраняемые  природные  территории».

Но в Отчете  не  указано на основании какого правового акта,  когда  и  в  какие  особо  охраняемые  природные территорий  возвращены  «земли  проекта «Кок-Жайлау».

26 октября  2020  года  Экологическое  общество  обратилось  в  Министерство с просьбой предоставить информацию, подтверждающую возвращение урочища Кок-Жайляу  в  земли  особо  охраняемых  природных  территорий.

Министерство сообщило, что разрабатывает проект постановления Правительства о внесении  изменений в «Правила перевода земель особо охраняемых природных территорий в земли  запаса» (далее – Правила).

«Решение Правительства Республики Казахстан по возврату урочища  «Кок-Жайлау» в состав Иле-Алатауского государственного национального природного парка будет  приниматься  после  внесения  соответствующих  изменений  в  Правила».

Убедившись в том, что Министерство предоставило в Комитет недостоверную  информацию, Экологическое общество указало на это в своих комментариях к  Отчету.

В ответных комментариях Министерства говорится: «Считаем, что замечания, предоставленные ОО «Зеленое  спасение» к заключительному отчету Республики Казахстан о выполнении Решения VI/8g «Принимаемые меры по учету замечаний Решения VI/8g в проекте  Экологического  кодекса  РК  в  новой  редакции»  необоснованными» [так в оригинале].

Министерство изначально знало, что земли урочища Кок-Жайляу не возвращены в Иле-Алатауский  национальный  парк, тем не менее, предоставило в Комитет недостоверную информацию[4].

ДОСТУП К ПРОЦЕССУ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ  

Ослабление существующих прав на участие общественности в процессе принятия решений.

В соответствии с Экологическим кодексом 2007 года оценка воздействия на окружающую среду являлась «обязательной для любых видов хозяйственной и иной деятельности, которые могут оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду и здоровье населения» (статья 36, пункт 1). Было предусмотрено участие общественности в «обсуждении экологических аспектов планируемой деятельности», а документация по оценке воздействия на окружающую среду включала «материалы по учету общественного мнения, оформленные протоколами и содержащие выводы по результатам общественного обсуждения» (статья 41, пункт 1, подпункт 14).

С 1 июля 2021 года вступил в силу новый Экологический кодекс. Теперь оценка воздействия на окружающую среду не является обязательной для «любых видов хозяйственной и иной деятельности». И общественные слушания проводятся только для тех видов деятельности, которые перечислены в разделе 1 приложения 1 к Экологическому кодексу. Его 65 статья значительно ограничивает права общественности на участие в процессе принятия решений. В ней указано: «1. Оценка воздействия на окружающую среду является обязательной: 1) для видов деятельности и объектов, перечисленных в разделе 1 приложения 1 к настоящему Кодексу».

Процедура скрининга тоже не сможет стать эффективным инструментом из-за этих ограничений.

Ослабление существующих прав на участие общественности в процессе принятия решений, закрепленное в новом Экологическом кодексе, противоречит пунктам 5 и 6 статьи 2 Орхусской конвенции. В пункте 6 говорится: «Настоящая Конвенция не требует какого-либо ослабления существующих прав на доступ к информации, на участие общественности в процессе принятия решений и на доступ к правосудию». А пункт 5 не ограничивает право стороны «осуществлять или вводить меры, предусматривающие более широкий доступ к информации, более активное участие общественности в процессе принятия решений и более широкий доступ к правосудию». 

Отсутствие механизма  учета общественного мнения.

В третьем обзоре результативности экологической деятельности в Казахстане 2019 года отмечается, что в стране отсутствует «нормативное положение, которое обеспечивало бы надлежащий учет результатов участия общественности в процессе принятия решений с указанием причин и соображений, положенных в основу этого решения, в  соответствии с требованиями пункта 9 Статьи 6 Орхусской конвенции и пунктов 1 и 2 Статьи 6 Конвенции Эспо»[5].

Экологический кодекс 2021 года и новые «Правила проведения общественных слушаний»[6] не устранили этот недостаток. Прописанные в них организационные вопросы проведения общественных слушаний (фактически только выявления общественного мнения) недостаточны для обеспечения эффективного участия общественности. Эффективное участие: «Подразумевает, что общественность должна обладать реальным практическим пониманием процедур участия общественности, имеющихся в ее распоряжении, включая понимание различных методов, при помощи которых она могла бы эффективно их использовать, а также суть результатов, которые можно ожидать от участия общественности»[7].

 

ДОСТУП К ПРАВОСУДИЮ

Игнорирование норм международных договоров.

Судьи, за редким исключением, игнорируют нормативное постановление Верховного Суда от 10 июля 2008 года №1 «О применении норм международных договоров Республики Казахстан». В нем указывается, что «…неправильное применение судом норм международных договоров Республики Казахстан может являться основанием к отмене или изменению судебного акта. Неправильное применение нормы международного договора может заключаться в том, что суды не применили нормы международных договоров, подлежащих применению, либо применили нормы международных договоров, которые применению не подлежат, или когда суды допустили неправильное толкование норм международных договоров».

Часто судьи также не принимают во внимание нормативное постановление Верховного Суда от 25 ноября 2016 года №8 «О некоторых вопросах применения судами  экологического законодательства Республики Казахстан по гражданским делам». В нем регламентируется  применение судами норм  Орхусской  конвенции.

Неудовлетворительное исполнительное производство.

Пример 1. 27 ноября 2013 года вынесено постановление надзорной коллегии Верховного Суда по иску о бездействии руководителя Департамента санитарно-эпидемиологического надзора г.Алматы. Оно выразилось в отсутствии контроля за обозначением санитарно-защитных зон специальными знаками на местности. Постановление  не выполняется в течение 8 лет.

С 2013 года местные жители при поддержке Экологического общества, добиваясь выполнения постановления, выиграли более 25 исков против судебных исполнителей и  представителей Департамента. В августе 2021 года решением суда Департамент был оштрафован за систематическое  неисполнение судебного решения.

Пример 2. 10 сентября 2019 года судебная коллегия по  гражданским  делам Алматинского городского суда признала недостоверной информацию, предоставленную Управлением по контролю за использованием и охраной земель (вошло в состав Управления градостроительного контроля г.Алматы). Постановление коллегии не выполнялось в течение полутора лет.

14  июня  2021 года по представлению судебного исполнителя Департамента юстиции г.Алматы  на Управление  градостроительного контроля определением суда была начислена пеня. Только после этого 22 июня оно предоставило запрашиваемую информацию. Исполнительное производство  было прекращено.

Однако 2 сентября 2021 года на новый запрос Экологического общества Управление градостроительного контроля предоставило информацию аналогичную той, которую  судебная коллегия по  гражданским  делам Алматинского городского суда 10 сентября 2019 года признала недостоверной.

Предварительное рассмотрение ходатайства в Верховном Суде.

В Гражданском процессуальном кодексе Республики Казахстан (далее – ГПК РК) существует норма о предварительном рассмотрении ходатайства в кассационной инстанции. Предварительно ходатайство о пересмотре судебного акта в кассационном порядке изучает судья кассационной инстанции единолично (статья 443 ГПК РК). Только если судья находит основания для «пересмотра судебных актов», дело передается в суд кассационной инстанции (статья 444 пункт 3 ГПК РК).

Данная процедура вызывает сомнение относительно независимости и беспристрастности, так как решение принимает судья кассационной инстанции единолично. Экологическое общество считает, что эта процедура  противоречит норме пункта 2 статьи 9 Орхусской конвенции, в котором говорится: «Каждая Сторона в рамках своего национального законодательства обеспечивает, чтобы соответствующие представители общественности … имели доступ к процедуре рассмотрения принятых решений в суде и/или другом независимом и беспристрастном органе, учрежденном в соответствии с законом».

 

При рассмотрении дел по заявлениям государственных органов общественность, в чьих интересах поданы иски, не привлекается в качестве третьих лиц

В ГПК РК не предусмотрена норма, обязывающая привлекать в качестве третьих лиц общественность, по заявлениям которой государственные органы обратились в суд. Это не позволяет общественности получить доступ к материалам судебного процесса и участвовать в исполнительном производстве. Это значительно ограничивает доступ к правосудию.

Пункт 5 статьи 2 Орхусской конвенции не ограничивает право Стороны «осуществлять или вводить меры, предусматривающие … более широкий доступ к правосудию».

 

ВЫВОДЫ:

В Послании Конституционного Совета Республики Казахстан 2018 года говорится: «Конституционный Совет уже обращал внимание государственных органов на неоправданно частое внесение изменений и дополнений в действующие законы и иные нормативные правовые акты (послание от 12 июня 2013 года). Об этом сказано и в Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2025 года (Инициатива 4.1)»[8] .

Существенные недостатки законодательства Казахстана, неправомерные действия и бездействие государственных органов, неэффективный доступ к правосудию не позволяют общественности в полной мере реализовать нормы Орхусской конвенции.

Это приводит к многочисленным конфликтам, причиной которых является ухудшение экологической ситуации: загрязнение воздуха, уплотненная точечная застройка, массовая вырубка деревьев, несанкционированные свалки, загрязнение водоемов, разрушение национальных парков и т.д.

В настоящее время общественность не имеет эффективных инструментов, как на национальном, так и международном уровне для реализации и защиты права на благоприятную для здоровья и благосостояния окружающую среду. Казахстан до сих пор не является стороной Европейской конвенции по правам человека и его граждане не могут  обратиться в Европейский суд по правам человека. Между тем Верховный комиссар Совета ООН по правам человека Мишель Бачелет считает, что «экологические угрозы станут самым серьезным вызовом правам человека нашей эпохи»[9].

Нарушение Орхусской конвенции влечет нарушение норм других конвенций, ратифицированных Казахстаном. Это вызывает особую обеспокоенность в условиях пандемии и мирового экологического кризиса: изменения климата, стремительной утраты биоразнообразия и загрязнения окружающей среды, принявшего угрожающие масштабы.

 

Экологическое общество «Зеленое спасение»

12 октября 2021 года.

[1] Доклад об осуществлении Орхусской конвенции в соответствии с решением IV/4: https://aarhusclearinghouse.unece.org/sites/default/files/2021-04/Kazakhstan%20NIR%20in%20Russian%202017-2020%20Track%20Changes.pdf.

[2] Совещание Сторон Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Шестая сессия 11-13 сентября 2017 года:  https://unece.org/DAM/env/pp/mop6/Decision_Excerpts_RU/Compliance_by_Kazakhstan_VI-8g.pdf.

[3] Утратила силу в связи с принятием «Инструкции по организации и проведению экологической оценки».

Утверждена приказом Министра экологии, геологии и природных ресурсов Республики Казахстан от 30 июля 2021 года № 280. В новой Инструкции вариант «отказа от деятельности» отсутствует (см. Добавление II к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте).

[4] Все вышеперечисленные документы опубликованы на сайте Европейской  экономической  комиссии  ООН  на русском и на английском языках: https://unece.org/env/pp/cc/decision-vi8g-concerning-kazakhstan.

[5] Обзоры результативности экологической деятельности. Казахстан. Третий обзор. – Женева, Европейская экономическая комиссия Организации Объединенных Наций, – 2019, с.62: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/epr/epr_studies/ECE_CEP_185_Rus.pdf.

[6] Правила проведения общественных слушаний. Утверждены приказом И.о. министра экологии, геологии и природных ресурсов Республики Казахстан от 3 августа 2021 года № 286.

[7] Орхусская конвенция. Руководство по осуществлению. Второе издание. ООН, 2014, с. 32.

[8] Послание Конституционного Совета Республики Казахстан от 5 июня 2018 года «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан», пункт 3.4: http://ksrk.gov.kz/index.php/solutions/poslanie-konstitucionnogo-soveta-respubliki-kazakhstan-ot-5-iyunya-2018-goda-o-sostoyanii.

[9] Экологические угрозы – самые серьезные вызовы в сфере прав человека: https://news.un.org/ru/story/2021/09/1409802?fbclid=IwAR31OTLN89sX1NVagfDZ7vMNUI03JIjoglcsoWzbDCTUc7w9pTeST0maXJo.